II SA/Bd 951/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego w [...] z [...] stycznia 2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...], na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 z późn. zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...] r., orzekł o nałożeniu na W. C. kary pieniężnej w wysokości 6000 (sześć tysięcy) złotych. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 20 stycznia 2010 r. w miejscowości N. do kontroli zatrzymano pojazd ciężarowy marki[...], którym kierował W. C. i wykonywał przewóz ładunku w postaci odpadów opakowań z papieru i tektury o kodzie 15.01.01 na trasie [...] (kod oraz rodzaj przewożonego odpadu ustalono w oparciu o informację oraz kartę przekazania odpadu dostarczone w toku prowadzonego postępowania przez załadowcę ładunku). W trakcie kontroli drogowej, tj. 20 stycznia 2010 r., kierowca zeznał, iż przewóz wykonywany jest w imieniu przedsiębiorcy: A. R. Kierowca okazał także do kontroli wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, wystawionej na ww. przedsiębiorcę oraz zaświadczenie o zatrudnieniu wystawione przez A. R.. Wobec powyższego poinformowano stronę o wszczęciu postępowania wobec przedsiębiorcy: A. R. z tytułu wykonywania przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia (lp. 7.2 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., nr 125, poz. 874 z późn. zm.)). W odpowiedzi A. R. wyjaśnił, iż przewóz w dniu kontroli drogowej był wykonywany bez jego zgody i wiedzy, na potwierdzenie czego przedstawił kartę przekazania odpadu, na której widniały dane kierowcy, jako osoby której został przekazany ładunek. A. R. przedstawił także oświadczenie kierowcy W. C., który przyznał, iż samowolnie, bez zgody i wiedzy swojego ówczesnego pracodawcy podjął decyzję o wykonaniu przewozu. W toku dalszego postępowania organ wezwał na ponowne przesłuchanie kierowcę, który w dniu 12 kwietnia 2010 r. podczas przesłuchania w charakterze świadka przyznał, iż to on sam w rzeczywistości odpowiada za przewóz wykonywany w dniu kontroli drogowej, którego podjął się bez wiedzy i zgody pracodawcy. Kierowca przyznał, iż informację o ładunku otrzymał od znajomego i po nieudanej próbie poinformowania przez telefon A. R. samodzielnie podjął decyzję o przewiezieniu ładunku. Kierowca zeznał także, iż za wykonany przewóz nie pobrał żadnych pieniędzy, gdyż nie skontaktowała się z nim osoba odpowiedzialna za odbiór tego ładunku w[...]. Ponadto stwierdził, że nie wiedział, iż przewożony w dniu kontroli ładunek stanowi odpad, którego transport wymaga uzyskania wcześniej odpowiedniego zezwolenia. W toku postępowania organ potwierdził dane kierowcy jak również rodzaj przewożonego ładunku zawarte na karcie przekazania odpadu. Dane te zostały potwierdzone przez załadowcę, który w piśmie z dnia 1 lutego 2010 r. zawarł informacje, iż przewożony w dniu kontroli drogowej, tj. 20 stycznia 2010 r. ładunek stanowił odpad o kodzie 15.01.01 – odpady opakowań z papieru i tektury. W związku z powyższym organ uznał, iż ładunek w dniu kontroli przewożony był przez W. C. i to on odpowiada za naruszenia powstałe podczas kontroli drogowej. Organ zwrócił się także z prośbą do Urzędu Miejskiego w [...], będącego właściwym ze względu na miejsce zamieszkania strony z prośbą o udzielenie informacji, czy W. C., posiada zezwolenie na wykonywanie działalności w zakresie transportu odpadów. W odpowiedzi Urząd poinformował, iż w/w nie posiada zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów (pismo z dnia [...]). Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, iż każdy przewoźnik przed przyjęciem ładunku do przewozu (zgodnie z przedstawioną i podpisaną przez stronę kartą przekazania odpadu) powinien upewnić się, czy przewóz danego ładunku nie wymaga uzyskania dodatkowych zezwoleń oraz, czy ładunek spełnia wszystkie określone wymagania, aby nie został uznany za odpad. Ponadto z dokumentacji fotograficznej sporządzonej w trakcie kontroli wynika, iż tak zapakowany ładunek powinien wzbudzić podejrzenia kierowcy, co do jego pochodzenia i klasyfikacji, dlatego też zdaniem organu nie ma możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w kwocie innej, niż ta jaką przewidział ustawodawca. W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o jej uchylenie twierdząc, iż jej zachowanie było podyktowane brakiem wiedzy w zakresie transportu ładunku odpadów. Skarżący podniósł, iż chciał się wykazać kreatywnością i samodzielnością. W jego ocenie, dopuszczenie się formalnego wykroczenia w związku z przewozem odpadów papierowych, które nie stwarzały zagrożenia dla środowiska, bez zezwolenia na przewóz, skutkowało nałożeniem zbyt wysokiej kary. Strona podniosła też argument, że jest osobą pozostającą bez pracy, posiadającą na utrzymaniu niepełnosprawnego syna. [...] Inspektor Transportu Drogowego w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, przyjmującego prawidłowość dokonanych przez organ I instancji ustaleń stanu faktycznego, każdy, kto prowadzi działalność w zakresie transportu odpadów do miejsca zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania, jest zobowiązany do posiadania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadami, przy czym ustawa nie nakłada obowiązku posiadania własnych środków transportu, a podmiot posiadający wymagane zezwolenie w zakresie transportu odpadów może, na podstawie zawartej umowy, wynająć do tego celu odpowiednie środki transportu i wówczas realizować transport odpadów w oparciu o uzyskane przez siebie zezwolenie. W związku z powyższym organ stwierdził, iż w przypadku, gdy nastąpi wynajem środka transportu (a nie zlecenie usługi transportu) przedsiębiorstwo transportowe nie staje się w myśl ustawy o odpadach prowadzącym działalność w zakresie transportu odpadów. Organ odwoławczy wywiódł ponadto, że z materiału dowodowego wynika, iż transportującym odpady o kodzie 15 01 01 w dniu kontroli był W. C., który powinien posiadać odpowiednie zezwolenie na transport odpadu o kodzie 15 01 01 wydane przed rozpoczęciem przewozu, ponieważ obowiązek posiadania przez stronę zezwolenia na transport odpadów wynika wprost z przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach, przy czym obowiązek uzyskania zezwolenia spoczywa na podmiocie wykonującym działalność polegającą zarówno na zbieraniu odpadów, jak i transporcie. Organ II instancji nie znalazł podstaw do zastosowania przepisu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego w przypadku naruszeń powstałych w wyniku zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, postępowanie ulega umorzeniu, przyjmując, że brak świadomości strony, iż na przewóz odpadów wymagane jest zezwolenie, nie jest w opinii organu odwoławczego okolicznością uzasadniającą zastosowanie przepisu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. W odpowiedzi na stwierdzenie strony, iż nałożono na nią zbyt wysoką karę pieniężną organ odwoławczy poinformował, że kary pieniężne za naruszenia powstałe na gruncie ustawy o transporcie drogowym są określone w sposób sztywny i nie mają charakteru uznaniowego; nakładane są w przypadku stwierdzenia naruszenia w wysokości ściśle określonej w załączniku do ustawy o transporcie drogowym, a ponadto nie ma możliwości zmniejszenia nałożonej kary w związku z trudną sytuacją ekonomiczną i rodzinną strony postępowania. W skardze do sądu W. C. wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji z uwagi na rażące naruszenia prawa materialnego i procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy. Skarżący podniósł, iż w dniu 20 stycznia 2010 r. w miejscowości N. funkcjonariusze ITD dokonali kontroli przewożonego ładunku w wyniku czego ujawnili przewożenie odpadów opakowań z papieru i tektury, które w ocenie strony skarżącej nie były niebezpieczne dla środowiska, a jedynie stanowiły materiał do ponownego przetworzenia. Ponadto skarżący wskazał, że w trakcie kontroli jak i prowadzonego postępowania administracyjnego nie udowodniono, że jest on przedsiębiorcą w świetle ustawy o działalności gospodarczej lub w oparciu o wpis do ewidencji działalności gospodarczej prowadzony przez uprawniony do tego organ, a tylko wtedy byłoby zasadne nałożenie kary za brak wymaganego zezwolenia na którego brak i zarazem podstawę powołuje się organ. W treści wydanych decyzji, zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji, organ stwierdził, że w chwili przewozu odpadów skarżący był przedsiębiorcą, co w jego ocenie jest niezgodne ze stanem faktycznym, gdyż takim przedsiębiorcą nie był, lecz tylko pracownikiem, co jego zdaniem nie daje podstawy do nałożenia opisanej w decyzjach kary. Ponadto w ocenie skarżącego [...] Inspektor Transportu Drogowego nie miał prawa wydać decyzji ponownej w tej samej sprawie, lecz powinien wydać postanowienie. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 przywołanej ustawy wnika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Zważywszy powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa obowiązujących w dacie jego podjęcia jak również oparte zostało na prawidłowo ustalonym w tej dacie stanie faktycznym. Organ jako podstawę materialnoprawną nałożenia kary pieniężnej przyjął naruszenie art. 92 ust. 1 i 4 oraz poz. 7.2 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 z późn. zm.). Na mocy cytowanych przepisów - kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów: 1) o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, 1a) (187) o publicznym transporcie zbiorowym; 2) o czasie pracy kierowców, 3) o odpadach, 4) o ochronie zwierząt, 5) o ruchu drogowym oraz w zakresie ochrony środowiska, okresowych ograniczeń ruchu pojazdów na drogach lub zakazu ruchu niektórych ich rodzajów, 6) o bezpieczeństwie żywności i żywienia, 7) wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, 8) wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Według poz. 7.2 Załącznika do ustawy wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 6000 zł. W rozpoznawanej sprawie zasadniczego znaczenia nabiera prawidłowość ustalenia adresata sankcji określonej w art. 92 ust. 1 cyt. ustawy. W kontekście wykładni art. 4 pkt 6a ustawy o transporcie drogowym można ustalić podmiot, o jakim mowa w art. 92 ust. 1. Zgodnie z art. 4 pkt 6a ustawy o transporcie drogowym za przewóz drogowy uznaje się transport drogowy lub nie zarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1), zwanego dalej "rozporządzeniem (WE) nr 561/2006". Transport drogowy to zaś zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy to podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, natomiast niezarobkowy przewóz drogowy (art. 4 pkt 4 ustawy) to przewóz na potrzeby własne - każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki określone w art. 4 pkt 4 lit. a-d. Ustawodawca przy okazji definiowania pojęcia przewozu drogowego odwołuje się do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, co oznacza, że adresatem sankcji określonej w art. 92 ust. 1 cyt. ustawy może być przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w postaci transportu drogowego lub przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy pomocniczo w stosunku do prowadzonej działalności gospodarczej. Do grona tego nie zalicza się kierowców, gdyż jako pracownicy przedsiębiorcy wykonują przewóz jako przedsiębiorca. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2007 r. (sygn. akt VI SA/Wa 315/07, LEX nr 342125) Sąd stwierdził, że sankcje zawarte w przepisie art. 92 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym dotyczą podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności z nim związane, podmiotami tymi nie są jednak kierowcy przedsiębiorcy – przewoźnika, lecz sam przedsiębiorca, co wynika z definicji przewozu drogowego zawartego w art. 4 pkt 6a cyt. ustawy. W ocenie sądu istnieją też podstawy do wyprowadzenia wniosku, że działaniami przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy, jest też przewóz wykonywany na rzecz przedsiębiorcy w ramach stosownych umów cywilnoprawnych. O tym jednak, czy jest to przewóz na rzecz przedsiębiorcy będzie decydowała treść określonej umowy. Nie sposób bowiem uznać, by zlecony przez przedsiębiorcę przewóz, a więc wykonywany na jego rzecz z naruszeniem obowiązujących przepisów, pozostawiał przedsiębiorcę poza jakąkolwiek kontrolą i odpowiedzialnością i pozwalał na nałożenie sankcji wyłącznie na kierującego pojazdem. Inna jest bowiem sytuacja, gdy kierowca nie będący pracownikiem przedsiębiorcy, wykonuje przewóz na podstawie umowy na rzecz przedsiębiorcy, nie będąc swobodnym dysponentem przewożonych rzeczy, nie decydując o docelowym miejscu przewozu rzeczy, będąc związany ustaleniami umowy dotyczącymi podmiotu, któremu daną rzecz ma dostarczyć, a inna takiego kierowcy, który przejmuje rzecz do swobodnego dysponowania i decydowania gdzie, kiedy i jak ją ma przewieźć. Prowadzenie i wykonywanie działalności gospodarczej może odbywać się przez przedsiębiorcę osobiście, a może on wykonywać ją przy pomocy innych podmiotów, gdy działają na jego rzecz. W takim przypadku jest to też wykonywanie działalności przez przedsiębiorcę. W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że zasadne jest nałożenie sankcji pieniężnej na skarżącego, gdyż jest przedsiębiorcą i przez przyjęcie odpadów innych niż niebezpieczne, wykonał przewóz drogowy pomocniczo w stosunku do swojej działalności gospodarczej. Takie założenie byłoby prawidłowe, gdyby skarżący wykonał przewóz na swoją rzecz i gdyby nie było żadnych dowodów, które wymagają dodatkowych wyjaśnień. Z protokołu przekazania odpadów wynika, że skarżący potwierdził wykonanie usługi transportu. Organ nie wyjaśnił tej kwestii. Odpady przekazała spółka[...]. Organ nie ustalił relacji formalnoprawnych ze spółką jako posiadaczem odpadów ani nie badał czy posiadacz odpadów miał zgodę na transport odpadów. W celu ustalenia tych okoliczności konieczne byłby ponowne zbadanie: 1. czy skarżący sam podjął decyzję wywiezienia odpadów i o miejscu przeznaczenia odpadów, 2. jaki charakter miało przekazanie odpadów i w jaki charakterze skarżący przejął odpady, 3. kto ustalił odbiorcę odpadów, 4. czy skarżący wykonał przewóz na rzecz posiadacza odpadów, czy na swoją rzecz; 5. czy posiadacz odpadów posiadał zezwolenie na transport odpadów, 6. na jakich zasadach skarżący dysponował samochodem A. R., 7. czy w rozpoznawanym przypadku można skarżącego uznać za posiadacza odpadów, 8. czy spółka była wytwórcą odpadów. Te ustalenia pozwolą na wyprowadzenie wniosku, czy skarżący wykonując przewóz, działał pomocniczo w stosunku do prowadzonej przez siebie działalności (o ile taką prowadzi), czy też wykonał przewóz na rzecz spółki – posiadacza odpadów. Będzie to miało istotne znaczenie dla ustalenia odpowiedzialności na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Należy przy tym podkreślić, że skarżący przeczył jakoby prowadził działalność gospodarczą. Wprawdzie organ formalnie wystąpił do organu prowadzącego ewidencję podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, który potwierdził istnienie wpisu, ale z uwagi na brak możliwości ustosunkowania się przez skarżącego do tego dowodu należy uznać, że ta okoliczność również nie została zbadana. Zadaniem skarżącego nie prowadzi on działalności gospodarczej i kilka lat temu złożył wniosek o jej wykreślenie. Zasadnicze jednak uchybienie dyskwalifikujące wydaną decyzję stanowi naruszenie zasady bezpośredniości w prowadzeniu postępowania dowodowego. Organ w sprawie przeciwko skarżącemu nawet go nie przesłuchał, lecz skorzystał z jego zeznań złożonych w charakterze świadka w sprawie dotyczącej A. R. Tym samym uniemożliwił skarżącemu wypowiadanie się we własnej sprawie i złożenie ewentualnych wniosków dowodowych. Jest to naruszenie zasad prowadzenia postępowania, dyskwalifikujące to postępowanie i wydane w jego wyniku orzeczenie. Z tego względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję organu I instancji.