II SA/Bd 953/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni A. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości swoją decyzję z dnia [...] r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] r. nr (inaczej: znak) [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie ze zmianą sposobu użytkowania budynku gastronomiczno - handlowego dla potrzeb pawilonu handlowo-usługowego oraz remoncie i rozbudowie parkingów na działkach nr 3379, 292/2 położonych w [...] przy ul. [...]. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło następujące postępowanie: Wnioskiem z dnia 23 lutego 2007 r. [...] sp. z o.o. w [...] zwróciło się do Burmistrza [...] o ustalenie warunków zabudowy dotyczących zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu z przebudową funkcji, dla inwestycji polegającej na: – etap I: rozbudowie, przebudowie istniejącego budynku gastronomiczno – handlowego dla potrzeb pawilonu handlowo-usługowego wraz z budową miejsc postojowych samochodów osobowych, obsługą komunikacyjną i niezbędną przebudową, remontem istniejącego uzbrojenia podziemnego na działce o nr 3379, – etap II: remont i przebudowa istniejących parkingów na działce nr 292/2 oraz przejazdu przez działkę nr 290/2. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją z dnia[...], Burmistrz [...](dalej w skrócie "Burmistrz") na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm., zwanej w skrócie "p.z.p.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gastronomiczno – handlowego i jego rozbudowy dla potrzeb pawilonu handlowo-usługowego oraz remoncie i rozbudowie parkingów na działkach nr 3379, 290/2 i 292/2 położonych w [...] przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...]r. Burmistrz wznowił z urzędu postępowanie zakończone ww. decyzją z dnia [...]r. W wyniku wznowionego postępowania Burmistrz [...] decyzją z dnia [...]r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uchylił swoją decyzję z dnia[...]. Następnie decyzją z dnia[...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 art. 64 p.z.p. oraz art. 104 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Burmistrz[...], po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. w [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie ze zmianą sposobu użytkowania budynku gastronomiczno – handlowego dla potrzeb pawilonu handlowo - usługowego oraz remoncie i rozbudowie parkingów na działkach nr 3379 i nr 292/2 położonych w [...] przy ul. [...]. Wnioskiem z dnia 7 grudnia 2008 r. skarżąca [...] Spółdzielnia [...] w Ś. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie "SKO") w[...] o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia[...]. SKO w [...] decyzją z dnia [...] stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działkach nr 3379 i nr 292/2 położonych w[...], przy ul. [...]. SKO wskazało, że w dniu wydawania decyzji o warunkach zabudowy przez Burmistrza tj. [...]r. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880, zwanej dalej "ustawą o wielkopowierzchniowych obiektach handlowych"). Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r. (sygn. akt II OSK 87/07) SKO podniosło, że art. 10 ust. 2 pkt 8 łącznie z art. 10 ust. 3 p.z.p. ustala jako zasadę, że wybudowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni powyżej 400 m2 (wielkość powierzchni ustalona przez art. 12 ustawy o wielkopowierzchniowych obiektach handlowych) obligatoryjnie wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że dla takiego obiektu nie może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. W przypadku złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla takiego obiektu, stosownie do art. 62 ust. 2 p.z.p. postępowanie powinno być zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. SKO ustaliło, że planowaną inwestycję stanowi pawilon handlowo-usługowy o projektowanej powierzchni sprzedaży do 1000 m2. Brak było zatem podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, dla której obowiązkowe było sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym decyzja Burmistrza z [...]r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] r. wnieśli: [...] S.A. w K. oraz Gmina [...]. Przedstawiciel Gminy wskazał, że ustawa o wielkopowierzchniowych obiektach handlowych w art. 3 ust. 3 stanowiła o zgodności lokalizacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem będąc ustawą szczególną w stosunku do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczała możliwość powstania obiektu wielkopowierzchniowego na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem strony skarżącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego Gminy [...] nie zawiera obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych wielkopowierzchniowych w związku z czym nie zachodzi konieczność zmiany obowiązującego studium i określenia w nim obszarów lokalizacji nowych obiektów wielkopowierzchniowych, za czym przemawiają także m.in. argumenty finansowe. W związku z powyższym w ocenie strony nie powinno powoływać się na obowiązujący art. 10 ust. 2 pkt 2 p.z.p. uzasadniając obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 400 m². Ponadto błędnie uznano, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych. W sytuacji, gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. [...] S.A. w K. (dalej jako "Spółka") zarzuciła decyzji SKO z dnia [...]r. naruszenie: 1) art. 8 ust. 2, art. 2, 20 i 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie; 2) art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 15 ust. 3 pkt 4 p.z.p., poprzez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 3) art. 3 ust. 3 ustawy o wielkopowierzchniowych obiektach handlowych poprzez niezastosowanie; 4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. We wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżące zarzuciły SKO niewłaściwą wykładnię co do obowiązku sporządzenia dla planowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r. (sygn. akt K 46/07, opubl. Dz. U. Nr 123, poz. 803) Trybunał Konstytucyjny orzekł bowiem o niezgodności ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Przed rozpatrzeniem wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, w równolegle toczącym się postępowaniu SKO w [...] decyzją z dnia [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] r., którą Burmistrz uchylił swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...]r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działkach nr 3379, nr 290/2 i nr 292/2. Po rozpatrzeniu natomiast wyżej opisanych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO w [...] z dnia [...]r. - SKO w [...] decyzją z dnia [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działkach nr 3379 i nr 292/2. Decyzja SKO z dnia [...] r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez [...] Spółdzielnię "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 6 października 2009 r. (sygn. akt: II SA/Bd 532/09), uchylił zaskarżoną decyzję SKO z [...]r.. WSA w Bydgoszczy w pierwszej kolejności odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu związanego z mocą prawną orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Sąd wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r. (sygn. akt K 46/07) orzekł o niezgodności ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Sąd wskazał, że zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 10 ust. 2 pkt 8 p.z.p., obowiązującym do zmiany wprowadzonej art. 12 ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Art. 12 ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wprowadził zmianę w art. 10. ust. 2 pkt 8 p.z.p. polegającą na zastąpieniu wyrazów "powyżej 2.000 m2" wyrazami "powyżej 400 m2". Zmiana ta, wskutek ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przestała zatem obowiązywać z dniem 11 lipca 2008 roku. W ocenie Sądu I instancji organy administracji orzekające w sprawie powinny z urzędu uwzględnić stan prawny, który uległ zmianie w toku prowadzonego postępowania. O ile obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla planowanej inwestycji istniał w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy w dniu [...] r., to już w dacie wydawania decyzji z dnia [...]r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający wiązał wyrok Trybunału Konstytucyjnego. WSA w Bydgoszczy stanął na stanowisku, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność aktu normatywnego (lub jego części) z Konstytucją, działają wstecz. Powołując się na orzeczenie NSA (wyrok z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07) wskazał, iż przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego podjętego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. Akt normatywny uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie powinien być stosowany przez sąd w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału. Mając też na uwadze art. 190 ust. 4 Konstytucji WSA stwierdził, że skoro może być wzruszone prawomocne orzeczenie wydane przed datą wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nie można wymagać aby w sprawach zawisłych i nierozstrzygniętych do tej daty, sądy stosowały sprzeczne z Konstytucją przepisy. Po ogłoszeniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego uznającego akt normatywny za niezgodny z Konstytucją, nie może on być stosowany przez sądy i inne organy. Abstrahując od powyższych rozważań WSA wskazał, że uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z 5 maja 2009 r. nastąpiło z powodu nowych okoliczności, które zostały zgłoszone przez pełnomocnika skarżącego w dniu rozprawy, a które dowodzą o niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego przez organ II instancji. Pełnomocnik skarżącego przedłożył do akt sprawy decyzję SKO w [...] z dnia[...], na mocy której stwierdzona została nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] r., uchylająca decyzję Burmistrza [...] z dnia [...]r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działkach nr 3379, nr 290/2 i nr 292/2. W ocenie WSA powyższe rozstrzygnięcie jest o tyle istotne dla rozpoznawanej sprawy, że swoim skutkiem doprowadziło do sytuacji, iż pozostała w obrocie decyzja z dnia [...] r., która była wydana po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r., a więc tego samego wniosku i przedmiotu co decyzja z [...]r., z tym, że przy wydawaniu tej ostatniej wniosek został uzupełniony w dniu 8 listopada 2007 r. Przedmiot obydwu decyzji dotyczy tych samych działek nr 3379 i nr 292/2 z tą różnicą, że decyzja z dnia [...] r. dotyczyła jeszcze działki nr 290/2. W chwili wydawania decyzji SKO w [...] z dnia [...]r. istniała już w obrocie prawnym decyzja SKO z dnia [...]r. Oznacza to, że SKO w [...] przy wydawaniu zaskarżonej decyzji niedokładnie ustaliło stan faktyczny sprawy, a tym samym naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OSK 188/10) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne wniesione przez [...] S.A. w K. oraz Gminę[...]. NSA stwierdził, że w myśl wskazanego w skargach kasacyjnych art. 63 ust. 1 i ust. 2 p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. W świetle tego przepisu, jak również innych przepisów p.z.p., istnieje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy określonej nieruchomości jednocześnie przez różne podmioty. Za zgodną z prawem należy również uznać sytuację, gdy ten sam podmiot występuje z kilkoma wnioskami dotyczącymi tego samego terenu, ale pod warunkiem, że wniosek dotyczy inwestycji o zróżnicowanym charakterze. Natomiast nie jest możliwe wydanie dwóch decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 p.z.p., dotyczących tej samej inwestycji i na rzecz tego samego podmiotu. W takiej właśnie sytuacji można mówić o tożsamości decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie NSA podzielił pogląd przedstawiony w skargach kasacyjnych. Niemniej jednak NSA uznał zarzut naruszenia wskazanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji za nieuzasadniony. Sąd I instancji wspomnianych przepisów nie zastosował ponieważ uznał, że z uwagi na braki w ustaleniach faktycznych nie miał możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. WSA w Bydgoszczy w wyroku z 6 października 2009 r. nie rozstrzygnął, czy dwie wskazane decyzje dotyczą tożsamych inwestycji. Uznał, że z uwagi na konieczność dokonania dodatkowych ustaleń w sprawie należało uchylić zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja została uchylona w związku z przedstawieniem przez pełnomocnika [...] Spółdzielni "[...]" decyzji stwierdzającej nieważność decyzji uchylającej decyzję o warunkach zabudowy wydanej na rzecz [...]Sp. z o.o. i potencjalnie dotyczącej tożsamej inwestycji. Zdaniem NSA podnoszona przez kasatorów okoliczność, że jeden z wniosków dotyczył dwóch, a drugi trzech działek ewidencyjnych nie oznacza, że można niejako automatycznie przyjąć, że wnioski te odnoszą się do różnych inwestycji. Kwestia ta powinna być szczegółowo zbadana przez właściwy organ administracji publicznej i w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy określonego obszaru jest wydawana na rzecz jednego podmiotu, powinna mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. NSA podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy (szczególnie dotycząca większych inwestycji) może zawierać wiele szczegółowych elementów technicznych. Dopiero ich zestawienie może pozwolić organowi administracji publicznej na ocenę, czy konkretny wniosek dotyczy nowej inwestycji, czy też wnioskodawca już uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla konkretnej inwestycji. NSA nie rozpatrywał podniesionego przez [...] Spółdzielnię "[...]" w odpowiedzi na skargę kasacyjną zarzutu dotyczącego przyjęcia przez Sąd I instancji błędnego stanowiska o retroaktywności wyroków Trybunału Konstytucyjnego. NSA podkreślił, że jest związany granicami skargi kasacyjnej, zatem w swoim rozstrzygnięciu może odnosić się do zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej. Niej jest możliwe skuteczne formułowanie dodatkowych zarzutów kasacyjnych w piśmie procesowym będącym odpowiedzią na skargę kasacyjną. W ponownym postępowaniu po ww. wyroku WSA z dnia 6 października 2009 r. i wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2011 r. – SKO w [...] decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia[...]. W wyniku skarg złożonych przez Gminę [...] i [...] S.A. w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Bd 1002/11) stwierdził nieważność decyzji SKO w [...] z dnia [...]r. WSA wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nastąpiły przesłanki nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż decyzja SKO w [...] z dnia [...] została skierowana między innymi do H. M. – W., który zmarł w dniu 15 listopada 2009 r., a więc przed wydaniem ww. decyzji. W ponownym postępowaniu po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 grudnia 2011 r., SKO w [...] wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] uchyliło swoją decyzję z dnia [...] r. w całości i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie ze zmianą sposobu użytkowania budynku gastronomiczno - handlowego dla potrzeb pawilonu handlowo-usługowego oraz remoncie i rozbudowie parkingów na działkach nr 3379, 292/2 położonych w [...] przy ul. [...]. SKO w [...], na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia (repertorium[...]) ustalił, że następcą prawnym zmarłego H. M. – W. jest M. Sz. Organ zwrócił uwagę na treść pisma [...] S.A. w K. z dnia 20 czerwca 2012 r., z którego wynika, iż zdaniem Spółki nie występuje uchybienie w postaci nieprzeprowadzenia w toku postępowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz braku wyników analizy w formie tekstowej i graficznej, jako elementu decyzji. Wskazano na treść decyzji potwierdzającą fakt przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ujęcia wyników analizy w formie tekstowej i graficznej, jako elementu decyzji. Strona postępowania powołała wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 października 2011 r. (sygn. akt II OSK 1698/10) wskazujący, że warunki zabudowy można unieważnić tylko po rażącym naruszeniu prawa, a wady analizy architektoniczno-budowlanej nie są takim naruszeniem. Ponadto zdaniem strony ponownie wydana decyzja o warunkach zabudowy doprowadziłaby do ustalenia takich samych warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie ze zmianą sposobu użytkowania budynku gastronomiczno-handlowego dla potrzeb pawilonu handlowo-usługowego oraz remoncie i rozbudowie parkingów na działkach nr 3379, 392/2 położonych w [...] przy ul. [...]. Dowodzi tego wcześniejsza decyzja o warunkach zabudowy dla większego obszaru, a także ustalenia aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocnik Spółki zauważył, że decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] r. obejmuje ograniczony w porównaniu z decyzją z dnia [...] r. teren inwestycji, co jest pochodną konstatacji, że inwestorowi nie uda się uzyskać tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącej różniącą obie decyzje działkę nr 290/2, stanowiącej przedmiot wspólnej własności M. Sz., W. M.-W. oraz H. M.-W., co pociągało za sobą na płaszczyźnie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę zwłaszcza konieczność odmiennych rozwiązań komunikacyjnych. Pełnomocnik inwestora podkreślił, że decyzja Burmistrza [...] nie jest dotknięta żadnymi wadami merytorycznymi, nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, a z kolei stwierdzenie jej nieważności wywoła daleko idące konsekwencje w sferze [...] S.A. w K. W umowie przedwstępnej sprzedaży nieruchomości stanowiącej przedmiotową działkę nr 3379 strona uzależniła zawarcie umowy przyrzeczonej, nabycie jej własności od uzyskania i przeniesienia na jej rzecz pozwolenia na budowę. W oparciu o przedmiotową decyzję Burmistrza [...] zostało wydane pozwolenie na budowę i w następstwie tego strona nabyła prawo własności działki 3379, zawarła umowę dzierżawy działki nr 292/2 oraz na obu działkach przeprowadziła inwestycję. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy SKO w [...] podniosło, iż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją działają wstecz, gdyż stan niezgodności jest okolicznością obiektywną, istniejącą w całym okresie koegzystencji Konstytucji i ustawy "zwykłej", zatem przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie i stanowisko takie potwierdza utrwalone orzecznictwo sądowo - administracyjne. Wobec powyższego przepisy ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych uznanej przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...]r. Ponadto zdaniem Kolegium dla wnioskowanego terenu w dniu orzekania brak było obowiązującego miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymagała ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Organ wskazał, że przedmiotem planowanej inwestycji była nie tylko zmiana sposobu użytkowania budynku, ale także, choć w niewielkim stopniu, rozbudowa tego budynku, zatem tak określony przedmiot inwestycji stanowi nową zabudowę, a przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzn. zasada dobrego sąsiedztwa), co wymagało przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. SKO na podstawie przekazanych akt sprawy doszło do wniosku, że wymaganej analizy nie przeprowadzono w sposób zgodny z przepisami prawa. W toku postępowania nie wskazano konkretnych przykładów zabudowy, na podstawie której ustalono warunki zabudowy. Zdaniem SKO nie sposób przyjąć, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa jedynie poprzez nieokreślenie na mapie prawidłowego obszaru analizowanego, przez co nie wiadomo, jakie działki oraz ich zainwestowanie były przedmiotem badania, w konsekwencji zaś nie można ustalić, czy objęta kontrolowaną decyzją inwestycja spełniała wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Do stwierdzenia rażącego naruszenia wskazanej normy koniecznym byłoby wykazanie, iż w świetle istniejącego sposobu zagospodarowania nieruchomości w obszarze analizowanym nie da się pogodzić planowanego sposobu zainwestowania, zarówno co do charakteru, jak i parametrów, przy czym niezgodność ta musiałaby mieć rozmiary rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie istotnymi uchybieniami polegającymi na naruszeniu art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. rzeczywiście było dotknięte postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż w toku postępowania nie zgromadzono w prawidłowy sposób materiału dowodowego, który potwierdzałby istnienie wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., lecz były to jednak uchybienia mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nie uchybienia rażące. Odnosząc się do zarzutów stron dotyczących niezabezpieczenia interesów osób trzecich, w tym przedsiębiorców prowadzących w sąsiedztwie działalność handlową, SKO uznało je za bezzasadne, bowiem wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich zostały precyzyjnie określone przez organ I instancji w treści zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy, przy czym ochrona tych interesów nie dotyczy interesów faktycznych, lecz interesów prawnych znajdujących oparcie w konkretnych przepisach prawa W ocenie SKO w [...][...] S.A. w K. trafnie zauważyło, że decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] r. obejmuje ograniczony w porównaniu z decyzją z dnia [...]r. teren inwestycji, co jest pochodną konstatacji, że inwestorowi nie uda się uzyskać tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącej różniącą obie decyzje działkę nr 290/2, co pociągało za sobą na płaszczyźnie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę zwłaszcza konieczność odmiennych rozwiązań komunikacyjnych. W sytuacji, gdy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi rodzaj promesy uprawniającej podmiot, na rzecz którego została wydana, do wystąpienia o pozwolenia na budowę, inwestor w ocenie organu miał interes w tym, aby jako teren inwestycji wskazać tylko działki 3379 i 292/2 (z pominięciem 290/2), aby moc uzyskać później odpowiednie pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W skardze do sądu [...] Spółdzielnia "[...]" w [...] wniosła o uchylenie w całości decyzji SKO z dnia [...] r., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: 1) art. 7 i 77 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. przez niedokładne ustalenie stanu faktycznego co do tego, "czy nie doszło do sytuacji, że zostały wydane dwie decyzje w tej samej sprawie", zgodnie z wskazaniami WSA w Bydgoszczy, zawartymi w wyroku z dnia 6 października 2009 r. (II SA/Bd 532/09); 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że decydujące znaczenie ma wyłącznie "ocena skutków społeczno - gospodarczych", jakie za sobą pociąga stwierdzenie nieważności decyzji, przy jednoczesnym bagatelizowaniu znaczenia oczywistości stwierdzonego naruszenia oraz charakter przepisu, który został naruszony; 3) naruszenie prawa materialnego przez: a) niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 .p.z.p. oraz § 1, 3 i 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 Nr 164, poz. 1588) przez przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu; b) wadliwą wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 p.z.p. przez przyjęcie, że możliwe jest wydanie dwóch decyzji o warunkach zabudowy dotyczących tej samej inwestycji i na rzecz tego samego podmiotu, wbrew tezie wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OSK 188/10). Z ostrożności procesowej zarzucono naruszenie zasady nieretroaktywności orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, o której mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1997 r., Nr 102, poz. 643 ze zm.), tj. w związku z zastosowaniem art. 10 ust. 2 pkt 8 p.z.p. oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. (K 46/07). Zdaniem strony skarżącej argumentacja SKO w [...] nie zasługuje na aprobatę, ze względu na fakt, iż 1) w przedmiotowej sprawie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008r. nie miało mocy retroaktywnej; wskazuje na to pośrednio art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (M. Safian, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, 2003; T. Zalasiński, Definiowanie retroaktywności w polskiej doktrynie prawa i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2004/4/43). 2) analiza akt sprawy wskazuje na to, że w rozpatrywanym przypadku Burmistrz Miasta [...] w ogóle nie przeprowadził analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a tego braku decyzji z dnia 11 stycznia 2008 r. (art. 107 § 2 k.p.a.), nie można określać mianem "wady o charakterze proceduralnym", której usuwaniu "służą przepisy o wznowieniu postępowania", nawet jeżeli zostanie nazwana nieprzeprowadzeniem wymaganej analizy "w sposób zgodny z przepisami prawa" , 3) za sprzeczne z zasadami państwa prawa należy uznać bagatelizowanie znaczenia stwierdzonych naruszeń prawa, pomimo tego, że w ich konsekwencji "nie można ustalić, czy objęta kontrolowaną decyzją inwestycja spełniała wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., 4) nie można zgodzić się z określeniem granic "powagi rzeczy osądzonej", które zastosowało SKO, gdyż jej przyjęcie skutkowałoby stwierdzeniem nieważności wyłącznie w przypadku łącznego wykazania istnienia tożsamości: (1) inwestora, (2) terenu, (3) inwestycji, co koliduje z tezą Wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2011 r. (II OSK 188/10), który zapadł w niniejszej sprawie (art. 153 w zw. z art. 190 p.p.s.a). W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Uczestnicy postępowania –[...] S.A. w K. oraz Gmina [...] wnieśli o oddalenie skargi, popierając stanowisko organu oraz podtrzymując argumentację przedstawioną w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 – 461). Dokonując kontroli w powyższy sposób, Sąd dostrzegł naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to że zarówno Kolegium wydając kontrolowaną obecnie decyzję, jak też Sąd związani są oceną zawartą w ww. wyroku WSA Bydgoszczy z dnia 6 października 2009 r. (sygn. akt II S.A./Bd 532/09), iż wskutek wydania przez SKO decyzji z dnia [...] stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] r., dla rozpatrzenia sprawy istotne jest zbadanie, czy ustalająca warunki zabudowy decyzja Burmistrza [...] z [...]r. rozstrzygała sprawę tożsamą z tą, która już wcześniej została rozstrzygnięta decyzją tegoż [...] z dnia [...]r. Przy dokonywaniu owej oceny dodatkowo wiążącym jest pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OSK 188/10), że sam fakt, iż jeden z wniosków o ustalenie warunków zabudowy dotyczył dwóch a drugi trzech działek ewidencyjnych nie oznacza, że można automatycznie przyjąć, że wnioski te odnoszą się do różnych inwestycji. Ponieważ decyzja o warunkach zabudowy może zawierać wiele szczegółowych kwestii technicznych, dopiero ich zestawienie może pozwolić organowi administracji publicznej na ocenę, czy konkretny wniosek dotyczy nowej inwestycji, czy też wnioskodawca już uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla konkretnej inwestycji. W kontekście powyższych, wiążących Sąd w niniejszej sprawie poglądów co do konieczności ustalenia, czy decyzja z [...] r. nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 64 w zw. z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Wniosek ten powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować ani samodzielnie zmieniać (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 911/06). W konsekwencji to treść wniosku określa istotę i granice sprawy rozstrzyganej przez organ administracji. W kontrolowanej decyzji SKO z dnia [...] r. organ jako element różniący sprawy zakończone decyzjami Burmistrza z dnia [...] r. i z dnia [...]r. wskazało wyłączne odmienne rozwiązania komunikacyjne przyjęte w związku z rezygnacją przez inwestora z inwestycji na działce nr 290/2 – nie podając szczegółowo, o jakie konkretnie "odmienne rozwiązania komunikacyjne" chodzi. Z akt sprawy Burmistrza [...] nie wynika, aby konieczność wprowadzenia owych odmiennych rozwiązań komunikacyjnych była przyczyną złożenia przez inwestora nowego, odrębnego wniosku zawierającego elementy wskazane w art. 64 w zw. z art. 52 ust. 2 p.z.p. i to o treści wskazującej na powzięcie przez inwestora zamiaru ustalenia warunków zabudowy dla innej inwestycji niż określona we wniosku z dnia 23 lutego 2007 r. Kolegium nie poczyniło żadnych ustaleń dowodowych odnośnie tego, czy taki wniosek został złożony. W aktach sprawy Burmistrza [...] znajduje się jedynie pismo inwestora z dnia 7 listopada 2007 r. (wpływ do organu w dniu 8 listopada 2007 r.), w którym inwestor poinformował organ, że w związku z niemożliwością uzgodnienia z właścicielami dz. 290/2 zasad przejazdu rezygnuje z przejazdu przez powierzchnię tej działki i w konsekwencji działka ta nie może być przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania, o co wnioskował inwestor. W piśmie tym inwestor wskazał zatem jedynie, że w pewnym, ograniczonym zakresie zmienia swoją koncepcję planowanego zagospodarowania terenu, bez jednoczesnego oświadczenia co do tego, czy decyduje się na nową, odmienną co do istoty inwestycję. Samo takie oświadczenie nie może przesądzać o uznaniu, że mamy do czynienia z nową sprawą. W przeciwnym przypadku należałoby bowiem uznawać, że zgłoszenie przez wnioskodawcę w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy jakichkolwiek, nawet nieistotnych zmian wniosku, powoduje wszczęcie nowego postępowania – czemu w konsekwencji powinno towarzyszyć umorzenie postępowania wszczętego pierwotnym wnioskiem. Trzeba także zwrócić uwagę, że zarówno w decyzji z dnia [...] r. jak też w decyzji z dnia [...] r. przyjęte są te same rozwiązania komunikacyjne przewidujące obsługę komunikacyjną działki "poprzez istniejące dwa zjazdy z drogi powiatowej ul. [...] oraz istniejący zjazd z drogi gminnej ul. [...]j’ (pkt 2. podpunkt 5 decyzji z dnia [...]r. oraz pkt 2. podpunkt 5 decyzji z dnia 11 stycznia 2008r.). Oświadczenie inwestora zawarte w piśmie z dnia 7 listopada 2007 r. nie zmieniło zatem zasadniczych rozwiązań komunikacyjnych, a w decyzji z [...]r. przejawił się jedynie poprzez sformułowanie zawarte w pkt 2. podpunkt 1 tiret czwarte decyzji Burmistrza z dnia [...]r. określające jako jedno z ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu: "przebudowa zjazdów, z ich przesunięciem, w celu ominięcia działki nr 290/2". Powyższe prowadzi do wniosku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w kontrolowanej obecnie decyzji dnia [...]r., wbrew wskazaniom zawartym w ww. wyrokach sądów administracyjnych nie przeprowadziło szczegółowej analizy wykazującej, że decyzja Burmistrza z dnia [...]r. rozstrzyga sprawę inną niż rozstrzygnięta decyzją Burmistrza z dnia [...]r., dopuszczając się tym samym naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W ponownym postępowaniu organ powinien rozstrzygnąć sprawę, biorąc pod uwagę powyższe wskazania Sądu co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego oraz szczegółowego uzasadnienia różnic pomiędzy sprawą zakończoną decyzją Burmistrza z dnia [...]r. oraz sprawą zakończoną decyzją Burmistrza z dnia [...]r. Zdaniem Sądu w toku ponownego postępowania należy ponadto zwrócić uwagę na zależność istniejącą pomiędzy decyzjami Burmistrza z dnia [...]r. oraz z dnia [...] r. Decyzja z dnia [...] r. została wydana w trybie wznowienia postępowania (zakończonego decyzją z dnia [...]r.), na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wbrew treści art. 151 § 1 pkt 2 decyzja ta poprzestała jedynie na uchyleniu decyzji dotychczasowej tj. decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] r., bez jednoczesnego wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy – może być zatem co najwyżej uznana za decyzję częściową. Rozstrzygnięcie istoty sprawy w ramach wznowionego postępowania zawiera bowiem dopiero decyzja Burmistrza z dnia [...]r., wydana na podstawie "art. 104 w związku z art. 151 § 1 pkt 2" k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku "z dnia 23.02.2007 uzupełnionego w dniu 08.11.2007 r." Bez wydania w ramach wznowionego postępowania decyzji z dnia [...]r. nie byłoby możliwe wydanie w ramach tego samego wznowionego postępowania decyzji z dnia [...] r. Decyzja z dnia [...] została zatem wydana w oparciu o decyzję z dnia [...]r. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt I OPS 2/12, opubl. w "Orzecznictwie Naczelnego Sądu administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" z 2013 r. Nr 1 poz. 1) zgodnie z którą "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną decyzję przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a." Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.