II SA/Bd 960/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. Starosta [...], decyzją z dnia [...]2012 r., na podstawie art. 151 § 2, art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 146 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071), dalej: kpa, oraz na podstawie art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...]2003 r. [...], udzielająca M. Z. (z męża M. W.), pozwolenia na budowę obejmującą zmianę elewacji budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce o nr ewid. [...], położonej w T. przy ul. [...], polegającą, na wykuciu otworu drzwiowego na poziomie piętra, nie może zostać uchylona z uwagi na upływ pięciu lat od dnia jej doręczenia - na podstawie art. 146 §1 kpa. Powyższe rozstrzygnięcie organ oparł o następujące ustalenia i rozważania: Postępowanie administracyjne wznowiono na wniosek skarżącej, z dnia [...]2012 r., dotyczący decyzji administracyjnej Starosty [...] z dnia [...]2003r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego zmianę elewacji budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce o nr ewid. [...], położonego w T. przy ul. [...], polegającego na wykuciu otworu drzwiowego na poziomie piętra. Decyzja ta nie może zostać uchylona z uwagi na upływ pięciu lat od dnia jej doręczenia. W swoim wniosku skarżąca podniosła, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym w/w decyzją nie brała udziału w sprawie. W dniu [...]2012 r., wydano postanowienie o wznowieniu postępowania. W dniu [...]2003 r., decyzją znak [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę obejmujące ww. zmianę elewacji budynku mieszkalnego. Nieruchomość stanowi własność M. W. (w dniu wydania pozwolenia M. Z.). Doręczenie decyzji jej adresatom nastąpiło w dniu [...]2003 r. Zgodnie z art. 146 kpa, nie można uchylić decyzji z przyczyn określonych art. 145 §1 pkt 3-8, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu [...]2012r., a wiec po upływie terminu wskazanego w art. 146 kpa. W [...] 2011 r., skarżąca zwróciła się do tut. urzędu o udostępnienie dokumentów (projekt budowlany, pozwolenie na budowę), związanych z ww. pozwoleniem na budowę. Poinformowano ją, że organem kompetentnym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. Jednakże podczas bytności w tut. urzędzie w [...]2011 r., udostępniono jej do wglądu akta sprawy ww. pozwolenia na roboty budowlane. Zgodnie z art. 148 § 1 i 2 kpa, podanie o wznowienie postępowania składa się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Skarżąca zapoznała się z aktami sprawy w [...]2011r., natomiast o wznowienie postępowania wystąpiła w [...]2012 r. Wojewoda [...], wskutek rozpatrzenia odwołania skarżącej, decyzją z [...]2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzył w całości postępowanie wznowione. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie wniosek o wznowienie postępowania został oparty wprost na przesłance wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jednocześnie jednak skarżąca, jak zauważył organ, nie zachowała terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Organ przytoczył twierdzenie skarżącej, że o fakcie, iż nie jest stroną postępowania zakończonego wydaniem przedmiotowego pozwolenia na budowę i tym samym o istnieniu podstawy do wznowienia postępowania, dowiedziała się z pisma Starosty z dnia [...]2012 r. (doręczonego dnia [...]2012 r.), w związku z czym uważa, że zachowała miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie. Tymczasem, jak wywodził organ, zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. miesięczny termin do złożenia tego podania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z akt sprawy wynika, że o przedmiotowym pozwoleniu na budowę, skarżąca wiedziała już [...]2011 r., albowiem w piśmie z tego dnia zwraca się do Starosty [...] o przekazanie kopii pozwolenia, podając przy tym jego dokładną datę i sygnaturę akt oraz nazwę organu wydającego. Następnie, jak wywodził organ, dnia [...]2011 r., osobiście zapoznała się z aktami przedmiotowej sprawy, w tym z pozwoleniem na budowę, co potwierdza notatka służbowa. Również, jak przytaczał organ, w piśmie z dnia [...]2012 r. kierowanym do Starosty wykazuje, ze wie jakie jest rozstrzygniecie, kto wydawał pozwolenie na budowę, jaka jest sygnatura akt, jaka jest data wydania pozwolenia oraz komu zostało ono wydane, w przedmiocie jakiej inwestycji i jakiej działki dotyczy, co świadczy o tym, że bez wątpienia skarżąca powzięła wiadomość o przedmiotowym pozwoleniu. W ocenie organu odwoławczego, dniem, w którym skarżąca dowiedziała się o przedmiotowym pozwoleniu na budowę i tym samym, od którego biegł termin miesięczny nie był [...]2012 r., albowiem skarżąca wiedziała już o pozwoleniu dnia 18 [...]2011 r. Następnie, jak podał organ, posiadaną przez nią wiedzę, udowadniają dokumenty z dnia [...]2011 r. oraz z dnia [...]2012 r. W ocenie organu odwoławczego, złożenie wniosku o wznowienie dnia [...] 2012 r., zostało zatem dokonane po upływie wymaganego przepisami prawa terminu miesięcznego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji nie powinien był w ogóle wznawiać postępowania postanowieniem z dnia [...]2012 r. W sytuacji stwierdzenia niezachowania terminu do wznowienia postępowania, organ I instancji powinien był odmówić wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie powinno skutkować odmową wznowienia postępowania (wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2011 r., II OSK 176/10, LEX nr 992498). Tym samym, jak wywiódł organ odwoławczy, skoro w przedmiotowej sprawie postępowanie w ogóle nie powinno było zostać wznowione, to dalsze rozważania organu pierwszej instancji dotyczące kwestii upływu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 kpa, były bezzasadne. Organ odwoławczy jednocześnie wyjaśnił, że zachowanie terminu stanowi warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania. Jeżeli zatem doszło do jego błędnego wszczęcia, to koniecznym jest umorzenie takiego postępowania (wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2011 r., II OSK 176/10, LEX nr 992498). W skardze złożonej do sądu, skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła jej: 1) naruszenie przepisu art. 148 § 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez przyjęcie, że z uwagi na nie zachowanie przez nią miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie, brak było podstaw do wznowienia postępowania. 2) wadliwe ustalenie, że nie zachowała miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienia postępowania, w sytuacji, gdy z pisma Starosty z dnia [...]2012 r. dowiedziała się, że winna być w sprawie stroną, a Starosta wniosek o wznowienie uznał za zasadny i postępowanie wznowił po zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przestanki wznowienia oraz czy podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowanie terminów przewidzianych w art. 148 kpa. 3) wadliwe ustalenie, że niewłaściwie zinterpretowała kwestię zachowania miesięcznego terminu. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W odniesieniu do zarzutu strony dotyczącego poczynienia przez organ I instancji odmiennych ustaleń, organ odwoławczy wyjaśnił, że istotą postępowania odwoławczego jest kontrola decyzji pierwszoinstancyjnej, co oznacza, że organ ten nie jest związany ustaleniami organu I instancji, które mogą być błędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną, przy czym sąd nie może stosować zasad słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, należało uznać, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie jest zasadna. Na wstępie zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Decyzja ostateczna jest rozstrzygnięciem trwałym, korzystającym z domniemania prawidłowości i domniemanie to może zostać obalone tylko w jednym ze wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego trybów nadzwyczajnych. W art. 145 i 145 a kpa, ustawodawca określił przypadki, w których może nastąpić wznowienie postępowania administracyjnego. Prowadząc postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego organ ma ustawowy obowiązek w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność wznowienia postępowania, a więc istnienie przyczyn przedmiotowych i podmiotowych żądania oraz to, czy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania w terminie określonym w art. 148 § 1 i § 2 kpa. Stosownie do postanowień wyżej wskazanego przepisu art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z art. 148 § 2 wyżej wymienionego aktu, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4, tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a więc podstawy wznowienia, na którą powołuje się skarżąca, biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wskazać należy, iż złożenie podania o wznowienie postępowania po upływie terminu, o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., winno skutkować odmową wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie doszło właśnie do sytuacji złożenia przez skarżącą podania o wznowienie postępowania po upływie wymaganego, miesięcznego terminu ustawowego. Podanie to, skarżąca złożyła w dniu [...]2012 r. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę treść przepisu art. 148 § 1 i 2 kpa, podanie byłoby złożone w terminie, w sytuacji powzięcia przez stronę wiedzy o decyzji Starosty [...] z dnia [...]2003 r., w czasie nie dłuższym niż miesiąc od daty [...]2012 r., a więc do dnia [...]2012 r. Wynika to z przepisu art. 57 § 3 kpa, który stanowi, że terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. Jak wynika tymczasem z akt sprawy, skarżąca wiedziała o fakcie wydania ww. decyzji w okresie sprzed tej daty, tj. przed dniem [...]2012 r. Najwcześniej datowanym dokumentem, z którego wynika wiedza skarżącej o fakcie wydania ww. decyzji jest jej wniosek z [...]2011 r., skierowany do Starosty Powiatowego w T., w którym domagała się m.in. udzielenia jej kopii wskazanej decyzji, precyzyjnie określając organ, który ją wydał, jej przedmiot, jej datę i jej numer, które to cechy podała zresztą prawidłowo (dowód: k. 1 akt administracyjnych organu I instancji). Drugim dokumentem w chronologii czasowej, z który świadczy o wiedzy skarżącej o fakcie wydanie ww. decyzji, jest pismo Starosty [...] z [...]2011 r. (doręczone jej w dniu [...]2012 r.), w którym informował stronę, że przedmiotową decyzję udostępniono jej do wglądu wraz z projektem budowlanym (dowód, k. 2 ww. akt). Trzecim dokumentem, który świadczy o wiedzy strony, co do faktu istnienia omawianej decyzji, jest pismo skarżącej zaadresowane do Starosty T. z dnia [...]2012 r., w którym nie tylko wskazuje tą decyzję z jej charakterystycznymi cechami, lecz również informuje o możliwości wykorzystania tej decyzji do złożenia podania o wznowienie postępowania (dowód: k. 3 ww. akt). Dopiero czwarty, kolejny w czasie dokument, stwierdza wiedzę skarżącej o ww. decyzji po dacie [...]2012 r. Jest to kierowane do skarżącej pismo Starosty T. z [...] 2012 r., odebrane przez nią [...]2012 r. (dowód: k. 4 ww. akt). We wskazanych okolicznościach sprawy, zaskarżoną decyzję ze wszystkimi jej wywodami należy uznać za prawidłową. Organ odwoławczy zgodnie bowiem z dowodami zgromadzonymi w sprawie uznał, że skarżąca złożyła podanie o wznowienie postępowania z przekroczeniem miesięcznego terminu, o którym stanowi przepis art. 148 § 1 i 2 kpa. W tych więc warunkach, obowiązkiem organu I instancji było wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, zgodnie z przepisem art. 149 § 3 kpa. Skoro organ i instancji zamiast tego postanowienia wydał postanowienie o wznowieniu postępowania i w konsekwencji powyższego wydał opisaną powyżej decyzję z dnia [...]2012 r., to obowiązkiem organu odwoławczego było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie, jako wadliwie wydanej z naruszeniem przepisów art. 148 § 1 i 2 w związku z art. 149 § 3 kpa. Organ odwoławczy miał też obowiązek umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości, a więc postępowania wznowieniowego, co wynika z przepisu art. 138 § 2 kpa. Należało stwierdzić, że organ II instancji podjął właśnie takie rozstrzygnięcie, które należy uznać za prawidłowe. Należy też stwierdzić, że skarżąca w toku postępowania sądowego, w piśmie z [...]2012 r., zgłosiła dodatkowy zarzut, że organ miał obowiązek uznać jej pismo z [...]2011 r., za podanie o wznowienie postępowania i to z tej przyczyny, że zwróciła się w nim o interwencję w sprawie dobudowania budynku mieszkalnego na granicy działek, a następnie w 2003 r. przekształcenia dachu dobudowy na taras bez zachowania obowiązującej odległości, a ponadto tego powodu, że wnosząc o kopię decyzji z dnia [...]2003 r., wskazała, iż nigdy nie była w jej posiadaniu i nie znała jej treści. Jak dalej wywodziła w swym piśmie strona, z pisma tego wynikało, że nie uczestniczyła w żadnych ustaleniach dotyczących zmiany dachu na taras. Ustosunkowując się do tego zarzutu, sąd uznał wywody skarżącej za niezasadne. Po pierwsze należy zauważyć, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] 2003 r., dotyczyła pozwolenia na budowę, obejmującą zmianę elewacji budynku mieszkalnego, polegającą, na wykuciu otworu drzwiowego na poziomie piętra. Nie dotyczyła więc tej problematyki, która porusza w swym piśmie z [...]2011 r. Po wtóre zaś, zawarta w ww. piśmie prośba o udzielenie kopii ww. decyzji z dnia [...]2003 r., była dodatkowym elementem pisma, który zresztą nie budził jakiejkolwiek niejasności. Skarżąca bowiem w sposób nie budzący wątpliwości wyraziła swe stanowisko w zakresie udzielenia kopii dokumentu. Podana przez nią informacja, że nigdy nie była w posiadaniu tego dokumentu i nie zna jego treści, stanowiła w istocie uzasadnienie żądania wydania kopii. Nałożenie w tych warunkach na organ obowiązku dopatrywania się dodatkowej woli strony - której wszelako w żaden sposób nie wyraziła - w kierunku zainicjowania procesu administracyjnego, co do wzruszenia decyzji ostatecznej, czy to poprzez wznowienie postępowania, czy poprzez stwierdzenie jej nieważności, czy tez poprzez jej zmianę lub uchylenie w trybie art. 155 kpa, nie znajduje podstaw prawnych. Biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sąd skargę oddalił.