II SA/Bd 960/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działając z upoważnienia Burmistrza B., odmówił skarżącej R. K. przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na matkę B. K.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej jako u.ś.r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ I instancji ustalił, że miesięczny dochód rodziny skarżącej za rok 2011 w przeliczeniu na osobę po uwzględnieniu dochodu utraconego wyniósł [...] zł. Skarżąca zatrudniona była w okresie od 02.01.1987 r. do 03.11.2010 r. Następnie miała prawo do zasiłku dla bezrobotnych w okresie od 27.11.2010 r. do 26.05.2011 r. Od dnia 25.03.2013 r. podjęła się wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia i z dniem 30.04.2013 r. złożyła wypowiedzenie ze względu na konieczność sprawowania stałej opieki nad chorą matką. Natomiast matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 05.12.2012 r., według którego orzeczony stopień ma charakter trwały i orzeczenie wydane jest na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 09.11.2012 r., a nie można ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Organ podał, że skarżąca podjęła się wykonywania pracy w okresie, kiedy jej matka posiadała już orzeczenie o niepełnosprawności i wymagała stałej opieki. Natomiast ustawa o świadczeniach rodzinnych wymaga, aby pomiędzy zakończeniem zatrudnienia a koniecznością opieki istniał związek przyczynowy. W ocenie organu matka skarżącej wymaga opieki od 05.12.2012 r., a skarżąca od 25.03.2013 r. podjęła pracę zarobkową. Zdaniem organu nie ma związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością opieki, ponieważ konieczność opieki istniała znacznie wcześniej, jeszcze przed podjęciem przez nią wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia. W konsekwencji organ stwierdził, że pomimo spełnienia kryterium dochodowego, skarżąca nie spełniła kryterium rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, uprawniającego do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem skarżąca złożyła odwołanie wskazując w nim, że podejmując się zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia miała możliwość jej wykonywania w godzinach, w których jej to odpowiadało, gdyż jej matka miała wówczas zapewnioną opiekę przez siostrę, która wykonuje pracę zmianową. Wskazała, iż to nie sprawdziło się w praktyce, ponieważ zdarzały się dni, kiedy była niezbędna w pracy w godzinach, które pokrywały się z godzinami wykonywania pracy przez jej siostrę, podczas których matka pozostawała bez opieki. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w T. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że kwestie związane z ustalaniem prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowano w przepisie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. SKO dodało, że przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależniono od spełnienia kryterium dochodowego. SKO wskazało, że intencją ustawodawcy było, aby przedmiotowe świadczenie trafiało do osób, które faktycznie rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wskazuje na to fraza: jeżeli [wnioskodawcy] rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przyczyną powyższej regulacji było to, aby kierować to wsparcie do osób świadomie, celowo i samodzielnie pozbawiających siebie źródła dochodu w imię opieki nad niepełnosprawnym krewnym. Dlatego też w ocenie organu II instancji Burmistrz B. słusznie przyjął, że przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego powinno nastąpić po sprawdzeniu, czy po pierwsze nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; po drugie, czy rezygnacja ta wiązała się z koniecznością opieki nad członkiem rodziny, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Definicję legalną zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawiera przepis art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pod tym pojęciem należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Zdaniem SKO w niniejszym przypadku bezsporne jest, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się na dzień 9 listopada 2012 r. Nie ulega też wątpliwości, że jak prawidłowo ustalił organ I instancji nie ma związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia skarżącej a konieczności opieki nad matką. Konieczność opieki istniała wcześniej jeszcze przed podjęciem przez skarżącą zatrudnienia. Dlatego też SKO oceniło, że nie ma podstaw, by przyznać skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o pozytywne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca podniosła podobną argumentację jak w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie. Dlatego też, zaskarżoną do Sądu decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. Na wstępie należy podkreślić, iż do postępowania w niniejszej sprawie stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem stosuje się także zasady ogólne w nim wyrażone. Zgodnie, zatem z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, a w efekcie wydający decyzję, powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Winien, więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 kpa) i w toku postępowania stać na straży praworządności oraz podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 kpa), jak i wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art.11 kpa). Powinien też mieć na względzie, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wskazuje jednak, zdaniem Sądu, że organ uchybił wskazanym wyżej zasadom zawartym w art. 7 i 8 kpa przy rozstrzyganiu sprawy. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 4 czerwca 1982 r., sygn. akt I SA 258/82 (ONSA 1982, nr 1, poz. 54) Sąd podkreśla, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 kpa jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Efektem wieńczącym prowadzone postępowanie administracyjne jest wydanie decyzji. W przedmiotowym postępowaniu w wydanej decyzji organu II instancji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. oraz w decyzji organu I instancji Burmistrza B. odmawiającej przyznania świadczenia skarżącej nie wyjaśniono należycie kwestii związku przyczynowego pomiędzy zakończeniem zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Organ I instancji odmówił przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, ponieważ nie spełniła ona kryterium rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż w jego ocenie skarżąca podjęła się wykonywania pracy w okresie, kiedy jej matka posiadała już orzeczenie o niepełnosprawności i wymagała stałej opieki. Organ II instancji uznał ją za bierną zawodowo. Natomiast dla skarżącej oczywiste było to, że rezygnacja z pracy podjętej na umowę zlecenia miała związek z sytuacją w jakiej znalazła się jej niepełnosprawna matka. Zarówno w odwołaniu jak i w skardze oświadczyła, że matką zajmowała się na przemian z również pracująca siostrą. Jednakże zdarzały się godziny, podczas których matka pozostawała bez opieki, ponieważ zarówno skarżąca jak i jej siostra pracowały i ten czynnik spowodował w jej ocenie powód rezygnacji z zatrudnienia. Organ powinien zatem dokładnie wyjaśnić przyczynę odmowy przyznania świadczenia tym bardziej, że stwierdził, iż skarżąca spełnia wymagania odnośnie kryterium dochodowego. W ocenia Sądu zgodnie z art. 16a u.ś.r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami (...), z akt administracyjnych dołączonych do akt sprawy np. kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego dnia 15 lutego 2013 r. nie można wywieść praktycznie żadnych wniosków, ponieważ zawarte tam informacje mają charakter zbyt ogólnikowy a ponadto część rubryk nie została w ogóle wypełniona. Z kwestionariusza wynika m.in., że w lokalu zamieszkują cztery osoby. Nad matką skarżącej sprawuje opiekę córka zaś podopieczna ma problemy z poruszaniem się. Jak wynika z akt sprawy matka skarżącej ma dwie córki zaś z powyższego dokumentu nie wynika, która z córek z nią zamieszkuje i sprawuje nad nią opiekę. Z dokumentacji nie wynika również, na kim ciąży z mocy ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy obowiązek alimentacyjny oraz w jaki sposób i przez kogo była sprawowana opieka nad matką skarżącej w okresie od wydania w dniu 05.12.2012 r. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności do dnia podjęcia opieki przez skarżącą. Wreszcie z akt administracyjnych nie wynika czy skarżąca rzeczywiście sprawuje opiekę nad swoja matką, ponieważ czyniła to również jej siostra. Na marginesie należy wskazać, że skarżąca kilkukrotnie w bardzko krótkim przedziale czasu starała się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego (trzy wnioski w pierwszym półroczu 2013 r.), dlatego też organ winien szczególnie wnikliwie rozpoznać sprawę tak, aby w jej wyjaśnieniu nie było wątpliwości. Organ tego nie wziął pod uwagę. Zatem przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien kierować się zaleceniami zawartymi w orzeczeniu Sądu. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.