II SA/Bd 965/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz D. K. kwotę [...](dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r. [...] S.A. (skarżąca spółka) wystąpiła do Wójta Gminy B. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w tym miejscami parkingowymi, billboardem reklamowym oraz zadaszeniem nad strefą dostaw na działce [...], położonej w obrębie B. , gm. B.. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. [...] r. Wójt wniosek załatwił pozytywnie. W wyniku odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. [...], uchyliło decyzję ustalającą warunki zabudowy w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt wydał w dniu [...] lutego 2021 r. decyzję nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wskazał, że przeprowadzona ponowna analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U z 2020 r. poz. 293 ze zm. dalej, "u.p.z.p.") ponieważ projektowany budynek nie wpisuje się swoimi parametrami w zabudowę istniejącą na obszarze analizowanym. Gabaryty projektowanej zabudowy w ocenie Wójta znacznie wykraczają poza średnie wielkości występujące w obszarze analizowanym, co wynika z wynikami szczegółowo przeprowadzonej analizy. W odwołaniu od powyższej decyzji spółka podniosła, że twierdzenie organu o tym, iż projektowany budynek nie wpisuje się swoimi parametrami w zabudowę istniejącą w obszarze analizowanym, nie zostało w sposób prawidłowy uzasadnione. W ocenie spółki organ poza jednym zdaniem w żaden sposób nie wskazał, z jakich przyczyn uznał, że inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, a który to warunek nie polega – jak wskazała - na mechanicznym powieleniu funkcji istniejącej zabudowy. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego oraz treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588 - dalej "rozporządzenie"), organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie wymagany obszar analizowany został wyznaczony na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, w odległości wskazanej w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Za front działki przyjęto wymiar od działki drogowej 110/2, z której zaplanowano zjazd na teren inwestycji. Organ wskazał, że szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 63 m, tym samym trzykrotna szerokość frontu wyniosła 189 m - analizę przeprowadzono zgodnie z załącznikiem w odległości 189 m od granic działki objętej inwestycją. Odnosząc się do zarzutu nieuzasadnionego stwierdzenia braku kontynuacji przez inwestycję funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, organ stwierdził, że o ile zabudowa handlowo-usługowa jest funkcją uzupełniającą względem dominującej na badanym terenie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, to parametry, cechy i wskaźniki planowanej inwestycji znacząco odbiegają od tych zastanych na obszarze analizowanym. SKO wskazało, że średnia powierzchnia zabudowy w obszarze analizy wynosi 109 m2 (max. 292 m2), średni wskaźnik zabudowy to 0,0553, średnia zaś szerokość elewacji frontowej wynosi 10,8m (max. 27m). W tak przedstawiającym się obszarze planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, o powierzchni zabudowy do 650m2, wskaźniku zabudowy 0,2424. szerokości elewacji frontowej 32m-39m (pierwotnie od 38m do 50m). Nie został zatem w ocenie organu odwoławczego spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W skardze z dnia [...] czerwca 2021 r. spółka zarzuciła organowi II instancji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie został spełniony warunek opisany w tym przepisie, a nadto naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 6, 7, 9, 77 i 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania bez wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, uwzględniania słusznego interesu prawnego strony w postaci realizacji planowanej inwestycji, oraz wydanie decyzji naruszającej obowiązujące przepisy prawa materialnego i procesowego. Spółka wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że planowana zabudowa handlowo-usługowa stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej stwierdzonej na obszarze analizowanym, a co do zasady zabudowa taka ma większe gabaryty od zabudowy mieszkaniowej i w związku z tym parametry jej właściwe muszą być większe. Wskazała, że ustawa nie wprowadza obowiązku lokalizowania nowej zabudowy jedynie o parametrach takich samych, jakie charakteryzują zabudowę istniejącą, co potwierdza opisana w rozporządzeniu kompetencja organu do ustalenia parametrów innych niż te wynikające z analizy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Kontrola sądowoadministracyjna, dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."), wykazała, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca powzięte zostały z naruszeniem obowiązujących przepisów. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków opisanych w punktach 1-5 tego przepisu. W punkcie pierwszym art. 61 ust. 1 ustawodawca ustanawia tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa – wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższe jest istotne z punktu widzenia zapewnienia ładu przestrzennego, a więc takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby stanowiła architektoniczną całość z zabudową istniejącą na danym obszarze. Realizacja zasady dobrego sąsiedztwa dokonuje się przez odniesienie parametrów planowanej inwestycji do charakterystycznych cech i funkcji zabudowy w jej sąsiedztwie. Obszar kwalifikowany jako "sąsiedztwo" wyznacza się wedle wytycznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Analiza architektoniczno-urbanistyczna ma doprowadzić do ustalenia, czy na działce objętej wnioskiem dopuszczalna jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego, a jeżeli tak - ustalenie jego parametrów - wysokości, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu, linii i intensywności zabudowy. W ocenie Sądu obszar analizowany nie został w niniejszej sprawie określony zgodne z ww. przepisami rozporządzenia. W myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Jak wynika z akt sprawy, inwestycja ma być realizowana na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w obrębie B. , gm. B.. Główny zjazd odbywać się ma – zgodnie z przedstawioną koncepcją inwestora ujętą następnie w analizie – z działki drogowej nr [...], tj. z ul. [...]. Za front przyjęto zatem szerokość frontu działki od ulicy wyzwolenia, tj. 63 m. Powyższe potwierdza weryfikacja ww. odległości na podstawie załącznika mapowego do decyzji I instancji. Zgodnie zatem z dyspozycją § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego winny zostać określone w odległości 189 m od granic działki budowlanej objętej inwestycją, przy czym wszelkie odstępstwa od powyższej reguły winny zostać przez organ skrupulatnie uzasadnione. Jak wynika z analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji, obszar analizowany wyznaczony w odległości 189 m od granic działki objął 41 działek, zabudowanych zabudową mieszkaniową jednorodzinną i towarzyszącymi jej budynkami gospodarczymi. Na podstawie parametrów zabudowy ww. działek ustalono m.in., że średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi na obszarze analizowanym 0,0553, szerokość elewacji frontowej - 10,8 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – 5 m. Analiza załącznika mapowego do decyzji wskazuje jednak, że organ w sposób nieuzasadniony pominął w analizie działkę nr ewid.[...] Prawidłowo wyznaczony obszar analizowany wchodzi jednak - wbrew wyrysowanemu przez organ obszarowi analizowanemu – na teren tej działki. Linia 189 m jest za krótka na mapie. Gdyby nawet jednak teoretycznie tak nie było, analiza powinna rozważyć celowość ujęcia tej działki w obszarze analizowanym z uwagi na wielkogabarytowy budynek, który na niej istnieje. Nieruchomość ta jest o tyle istotna dla całokształtu sprawy, że znajduje się na niej zabudowa o gabarytach znacząco przewyższających te, które charakteryzują zabudowę ujętą w obszar analizowany i wziętą pod uwagę przy wyliczaniu poszczególnych parametrów, cech i wskaźników zabudowy występującej na tym obszarze. Pominięcie działki nr ewid.[...] spowodowało określenie ww. współczynników w sposób zaniżony. Wpłynęło nadto na kwestię oceny funkcji zabudowy występującej na obszarze analizowanym, albowiem okoliczności sprawy wskazują, że zabudowa występująca na tej działce nie pełni funkcji mieszkaniowej, ale produkcyjną lub właśnie handlową albo handlowo-usługową (powyższe wymagać będzie dodatkowych ustaleń organu). Sąd podziela utrwalony w orzecznictwie pogląd, że za działki sąsiednie uznać należy wszystkie działki znajdujące się w obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2010 r., K 17/08, publ. Dz.U nr 137, poz. 926; wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 r. sygn. II OSK 895/10, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Ujęcie na potrzeby analizy funkcji oraz cech zabudowy jedynie wybranych działek stanowi pierwotną wadę przeprowadzonej analizy i ma dyskwalifikujący wpływ na jej wyniki w zakresie każdego z parametrów, albowiem parametry te ustalone zostały w oparciu o niekompletne dane Stwierdzona wada wyznaczenia zasięgu obszaru analizowanego jest wadą uzasadniającą uchylenie decyzji o warunkach zabudowy, na potrzeby której sporządzono w ten sposób analizę, albowiem od prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego zależą potem średnie wartości parametrów, cech i wskaźników zabudowy na tym obszarze występującej. Jest to zatem wada istotna, wpływająca na wynik sprawy, zwłaszcza, że to właśnie przekroczenie parametrów zabudowy organy obu instancji uznały za zasadniczy powód odmowy ustalenia warunków zabudowy. Prawidłowe objęcie działki nr [...] będzie również miało wpływ na ustalenia organu w zakresie funkcji zabudowy działek objętych obszarem analizowanym. Odnosząc się do treści skargi Sąd potwierdza, że zasada dobrego sąsiedztwa wywodzona z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie zobowiązuje organu rozpoznającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy do wydania pozytywnej decyzji w tym przedmiocie jedynie w sytuacji, kiedy nowa zabudowa charakteryzować się będzie parametrami takimi samymi lub zbliżonymi do tych zastanych na obszarze analizowanym, a nadto pełnić będzie funkcję odpowiadającą przeważającej funkcji zabudowy zastanej na tym obszarze. Kontynuacja funkcji zabudowy oznacza także uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie, które nie będzie z nią kolidowało. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą przede wszystkim pod względem funkcjonalnym. Bez wątpienia uzupełnienie dominującej funkcji zabudowy o funkcję handlowo-usługową (market spożywczy) co do zasady mieści się w ramach kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej. Kwestia ta, wbrew sugestii skarżącej, nie jest zresztą przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Spór skoncentrował się za to na uzależnieniu możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy od stwierdzenia, że parametry i wskaźniki planowanej zabudowy ściśle odpowiadać mają parametrom i wskaźnikom zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. Jest to twierdzenie zbyt daleko idące. Przepisy rozporządzenia przewidują bowiem możliwość ustalenia dla nowej zabudowy parametrów w postaci linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu, attyki) w wartościach innych niż przewidują to przepisy rozporządzenia wyznaczające zasady w tym zakresie (patrz § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). Jak słusznie zwrócono również uwagę w skardze, zrozumiałym jest, że zabudowa handlowo-usługowa w postaci marketu spożywczego (dyskontu) będzie miała zazwyczaj gabaryty większe od typowej zabudowy jednorodzinnej. Przyjęcie kategorycznego wniosku, że zabudowa większa gabarytowo od zastanej nie może być w ogóle w sąsiedztwie realizowana, prowadziłoby to petryfikacji istniejącego modelu urbanistycznego i uniemożliwiłoby rozwój okolicy w zakresie nowych usług towarzyszących, w tym również handlowo-usługowych. W realiach rozpoznawanej sprawy odmowa ustalenia warunków uzasadniona jedynie przekroczeniem parametrów przestrzennych w zakresie powierzchni zabudowy, wskaźnika zabudowy i szerokości elewacji frontowej (przy zachowaniu pozostałych parametrów) nie może być uznana za dostatecznie umotywowaną bez dokonania rozważań czy jest uzasadnione i celowe skorzystanie z ustalenia ww. współczynników o innej wartości niż występujące ściśle w obszarze analizowanym, na co pozwalają przepisy rozporządzenia. Zresztą praktyka taka jest notorycznie stosowana przez organy w innych rozpoznawanych sprawach. Nie jest bowiem tak, że w okolicznościach każdej sprawy przekroczenie danego parametru automatycznie stanowi bezwzględną przeszkodę dla ustalenia warunków zabudowy. Wynika to bezpośrednio z przywołanych wyżej przepisów rozporządzenia. Decydująca w tym zakresie winna być analiza architektoniczno-urbanistyczna obszaru, na którym planowana jest inwestycja. W rozpoznawanej sprawie organ ograniczył się do ustalenia, że powierzchnia zabudowy, wskaźnik zabudowy i szerokość elewacji frontowej inwestycji przekracza średnie wartości wynikające z analizy obszaru analizowanego. Nie odniósł się jednak szerzej do tego, czy np. z uwagi na potrzeby lokalnej społeczności realizacja inwestycji nie znajdywałaby uzasadnienia, wpisując się przecież (co sam zauważył organ) w charakter funkcji towarzyszącej wobec istniejącej funkcji zabudowy mieszkalnej. Zauważyć też należy, że zamierzenie inwestycyjne skarżącej przewidziane zostało na obszarze o mało intensywnej zabudowie, w sąsiedztwie pól uprawnych i nieużytków. Tym bardziej tyle kategoryczne co w zasadzie lakoniczne stanowisko organu pozostaje nieprzekonujące. Niezależnie od powyższego powtórzyć należy, że już samo wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego stanowi przyczynek do uchylenia decyzji obu instancji. Rozważania co do prawidłowej oceny okoliczności sprawy, w tym zasadności lokalizacji budynku marketu o danych gabarytach na obszarze o przeważającej zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, mogą okazać się zatem zbędne w sytuacji, gdy prawidłowe ustalenie parametrów i funkcji zabudowy istniejącej, z uwzględnieniem działki nr ewid.[...], wykaże, iż parametry zamierzonej inwestycji odpowiadają tym ustalonym na obszarze analizowanym, a sama inwestycja nie koliduje funkcjonalnie z zabudową objętą analizą. Reasumując, Sąd stwierdził naruszenie art. 61 ust .1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nie stwierdził jednak naruszenia wskazanych w sprawie przepisów art. 6 i 9 k.p.a. albowiem zakwestionowane rozstrzygnięcie powzięte zostało na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a w toku rozpoznawania sprawy prawidłowo informował on strony o czynnościach procesowych, w tym o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o wadliwie sporządzoną analizę architektoniczno-urbanistyczną, stanowiącą podstawowy element materiału dowodowego w tego typu sprawach, uzasadnia jednak zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) o uchyleniu decyzji obu instancji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Wskazania co do ponownie prowadzonego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia.