II OSK 895/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. i B. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1333/08 w sprawie ze skargi T. H.-G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od T. H.-G. na rzecz A. i B. małż. H. kwotę 370 zł (trzysta siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 895/10 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi T. H.-G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2008r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 17 stycznia 2008 roku inwestor T. K. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze" przewidzianej do realizacji w K. przy ul. P. [...]. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 roku, Nr [...], ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ wskazał, iż zamierzenie spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, a ponadto jest zgodne z przepisami odrębnymi tj. ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ powołał się na sporządzoną analizę architektoniczno-urbanistyczną. Dla jej przeprowadzenia wyznaczono obszar analizowany w odległości ok. 255m od granicy terenu objętego wnioskiem. Sporządzona analiza wykazuje, że zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy. Projekt decyzji sporządzony został przez uprawnionego architekta. Załącznik nr 2 do decyzji stanowiły wyniki i wnioski po przeprowadzonej analizie oraz jej część graficzna w postaci kserokopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 z wyznaczonym obszarem analizowanym, liniami zabudowy oraz granicami terenu objętego wnioskiem. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca T. H.-G. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w sposób nieprawidłowy wyznaczono granice obszaru analizowanego. W jej ocenie za front działki należało uznać część przylegającą do ul. Z., a nie jak to uczynił organ, do ul. P., ponieważ od ul. Z. ma się odbywać główny wjazd i wejście na działkę. Szerokość tego frontu wynosi ok. 55m, a zatem trzykrotność tej wartości daje odległość 165m a nie 255m, jak zostało przyjęte w analizie. Zaznaczyła, że zabudowa wielorodzinna znajdująca się w skrajnych częściach obszaru analizowanego nie mieści się w kwartale zabudowy, w którym znajduje się wnioskowana nieruchomość. Osiedle Z., które charakteryzuje się zabudową wielorodzinną, ma całkowicie odmienny charakter od pozostałej części dzielnicy. Pojęcie "sąsiedztwo" oznaczać winno działki tworzące pewną urbanistyczną całość, czego w ocenie skarżącej nie można powiedzieć o wyznaczonym obszarze analizowanym. Ponadto w obszarze analizowanym nie ma żadnej placówki handlowej o powierzchni sprzedaży takiej, jak jest planowana. W najbliższym sąsiedztwie znajdują się prawie wyłącznie domy jednorodzinne o powierzchni zabudowy nie przekraczającej 300 m2. Również nie stanowi kontynuacji funkcji zlokalizowanie na wnioskowanej działce parkingu dla ok. 120 pojazdów oraz parkingu podziemnego o pow. 2.950 m2. Wskazała, że w obszarze analizowanym przeważa zabudowa jednorodzinna (ok. 65%), podczas gdy zabudowa wielorodzinna stanowi jedynie ok. 23% terenu. W dalszej części skarżąca podniosła, że brak było podstaw do przyjęcia wskaźnika zabudowy terenu na poziomie dwukrotnie przekraczającym średni wskaźnik zabudowy (przyjęto 46%, a średni wskaźnik wynosi 22%). Podobnie z szerokością elewacji frontowej. Zaskarżoną decyzją ustalono szerokość tej elewacji na ok. 42m od strony ul. P. i ok. 47m od ul. Z., Tymczasem średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi ok. 16m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została ustalona na 17,4m, co znacznie odbiega od wysokości zabudowy sąsiedniej i zaburza ład przestrzenny okolicy. Średnia wysokość elewacji frontowej w najbliższym sąsiedztwie wynosi ok. 10m. Pismem z dnia 31 lipca 2008 r. skarżąca uzupełniła swoje odwołanie wskazując na wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, który w zaskarżonej decyzji wynosi ok. 27,48%, podczas gdy średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi ok. 75 – 80%. Zarzuciła tendencyjność i brak kompetencji przy sporządzaniu analizy. Do pisma dołączono załącznik graficzny (pomniejszoną kserokopię mapy zasadniczej), na którym zaznaczono proponowany przez skarżącą obszar analizowany oraz zaznaczono budynki o wysokości kondygnacji odpowiednio 4 i więcej oraz 9 i więcej, a także obiekty o funkcji handlowej i usługowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania, wskazał, że przepisy prawa nie określają górnej granicy zasięgu obszaru analizowanego. Z samej analizy wynika jaki obszar został przyjęty i dlaczego. Z kolei kontynuację funkcji należy traktować szeroko przyjmując, że mieści się w tym pojęciu taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Planowana inwestycja nie jest w ocenie organu odwoławczego sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i spełnia warunek kontynuacji funkcji mieszkaniowej z towarzyszącą funkcją usługowo-handlową. Odnosząc się do zarzutów dotyczących odmiennego ustalenia parametrów i przekroczenia średnich wskaźników organ powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., które dopuszczają takie odstępstwa (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4). Odstępstwa te zostały uzasadnione w analizie architektoniczno-urbanistycznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 15, art. 75, art. 78 i art. 80 kpa oraz przepisów prawa materialnego: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W piśmie procesowym z dnia 2 marca 2009 r. uczestnicy postępowania B. i A. H., wskazali m.in., że w ich ocenie decyzje organów obu instancji są prawidłowe. W piśmie procesowym z dnia 10 grudnia 2009 r. skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do pojęcia "sąsiedztwa". Dołączyła obszerny materiał fotograficzny mający obrazować zagospodarowanie terenów sąsiednich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając zaskarżone decyzje wskazał, iż w sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że wobec braku planu miejscowego dla terenu objętego wnioskowaną inwestycją, koniecznym było wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wskazał, iż z akt sprawy wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem ma dostęp zarówno do ul. P., jak i do ul. Z.. Zatem dla dokonania oceny spełnienia wymagań zasady dobrego sąsiedztwa należało wziąć pod uwagę te działki sąsiednie, które mają dostęp z tych dróg publicznych. Sąd podkreślił, że ani z treści uzasadnień kontrolowanych decyzji, ani też z treści załączników do decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, które działki dostępne z ul. P. lub z ul. Z. są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Analiza, w ocenie Sądu I instancji, wskazuje jedynie, że w obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane budynkami wielorodzinnymi, jednakże nie wskazuje ich położenia, zaś w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jedynie działki mające dostęp z tej samej drogi publicznej mogą być brane pod uwagę przy sporządzaniu analizy. W obszarze analizowanym wyznaczonym przez organ działki zabudowane budynkami wielomieszkaniowymi dostępne z ul. Z., to działki położone przy tej ulicy i oznaczone numerami porządkowymi 12, 14, 16 i 18. Z kolei działki zabudowane takimi budynkami dostępne z ul. P., to działki położone przy tej ulicy i oznaczone numerami porządkowymi 22, 24, 26, 28 i 30. Wszelkie inne budynki o funkcji wielomieszkaniowej, które ewentualnie znajdują się w obszarze analizowanym nie są zlokalizowane na działkach mających dostęp z tej samej drogi publicznej. Powyższe działki posiadające dostęp do ul. P. lub do ul. Z. są położone w skrajnych obszarach terenu objętego analizą, i są oddzielone od terenu inwestycji zespołami zabudowy o cechach znacznie odbiegających od cech wnioskowanego przedsięwzięcia. Sąd zwrócił uwagę, że zarówno wzdłuż ul. P., jak i wzdłuż ul. Z. nieruchomość objęta wnioskiem jest oddzielona od budynków wielomieszkaniowych budynkami jednorodzinnymi lub innymi, nie posiadającymi cech zabudowy wielomieszkaniowej, natomiast budynki położone przy ul. Z. [...],[...],[...] i [...], jak i przy ul. P. [...],[...],[...],[...] i [...] stanowią część wyodrębnionych kompleksów zabudowy oddzielonych od terenu objętego wnioskiem zabudową o zupełnie odmiennym charakterze. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej i należy odnieść to pojęcie także do nieruchomości położonych w okolicy, jednakże tworzących pewną urbanistyczną całość. Skoro z przedstawionego materiału wynika, że zabudowa wielorodzinna, do której nawiązuje analiza tworzy pewną urbanistyczną całość (w postaci osiedli, czy zespołów budynków), a inną urbanistyczną całość tworzy zabudowa niska, jednorodzinna, to te dwie różne grupy zespołów architektonicznych nie mogą być dla siebie wzajemnie uznawane za sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W tej sprawie w ocenie Sądu, nieruchomość położona jest wewnątrz zespołu o odmiennych cechach i parametrach aniżeli wnioskowana inwestycja. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. i A. H. Sądowi I instancji zarzucili 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię - art. 61 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003r. Nr 80. poz. 717 ze zm.), polegającą na uznaniu, że wg tego przepisu budynki o podobnym do planowanego charakterze powinny znajdować się w "najbliższym sąsiedztwie" planowanej inwestycji mimo, iż w/w przepis nie dzieli sąsiedztwa na bliższe i dalsze. A nadto Sąd ustalił, że sąsiedztwo "skrajne" nie odpowiada warunkom sąsiedztwa określonym w tym przepisie, (art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.) co stanowi nieuzasadnioną interpretację przepisów. - § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588) poprzez ograniczenie analizowanego obszaru do nieruchomości położonych w najbliższym sąsiedztwie działki inwestycyjnej. 2. naruszenie przepisów postępowania t.j. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że wymogi decyzji (podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji) określone tym przepisem, dotyczą także załącznika do decyzji jakim jest analiza architektoniczno - urbanistyczna. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie wskazali, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze". Sąd w ocenie skarżących niezasadnie uznał, że warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym nie zostały spełnione. Skarżący podkreślili, iż w ciągu ulicy Z. w odległości ok. 400 m znajduje się osiedle domów zbudowanych z wielkiej płyty w latach siedemdziesiątych o wysokości budynków 11 kondygnacji. Jedynym zarzutem Sądu była okoliczność, że budynki te usytuowane są w skrajnym obszarze analizowanego terenu. W ocenie skarżacych stwierdzenie to jednak nie powinno mieć żadnego znaczenia bowiem przepisy art. 61 ustawy o planowaniu przestrzennym nie dzielą sąsiedztwa na bliskie, dalsze i skrajne. Inwestycja spełnia warunki gdy w analizowanym obszarze znajdują się budynki o tej samej funkcji i wysokości przy czym przepis nie uzależnia ustalenia warunków zabudowy terenu od kwestii czy położone one są w bezpośrednim sąsiedztwie, w sąsiedztwie dalszym czy skrajnym. Również w doktrynie nie przewiduje się podziału sąsiedztwa na bliskie i dalsze. Skarżący podnieśli, iż będąca przedmiotem uchylonej przez Sąd decyzji projektowana inwestycja zlokalizowana jest w centralnej części L., dużej dzielnicy K. Działka położona jest narożnie na skrzyżowaniu ulic Z. i P. Ulica P. jest główną ulicą dzielnicy- natężenie ruchu jest tak duże, że praktycznie każde skrzyżowanie (w tym skrzyżowanie z ulica Z.) posiada ruch regulowany sygnalizacją świetlną. Wzdłuż ulicy powstaje coraz więcej szeroko pojętych obiektów usługowych o typowo miejskim charakterze. Otoczenie analizowanej działki to zabudowa o charakterze mieszanym, nie stanowiąca jednolitego w swoim wyrazie zespołu urbanistycznego. W tej części dzielnicy (także w obszarze analizowanym) dominującą staje się jednak zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa, także powstająca w sposób chaotyczny. Kontynuacja funkcji wbrew twierdzeniu Sądu nie polega przy tym na nakazie czy konieczności mechanicznego kopiowania istniejącej zabudowy, zaś wystarczające jest, aby nowa zabudowa nie kolidowała z już istniejącą i można było ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy. Przepisy wykonawcze do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą ograniczać stosowania art. 61 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ww ustawy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, iż w niniejszej sprawie nie dochodzi do wprowadzenia nowej funkcji. Bezsprzecznie na danym terenie istnieje zabudowa mieszkaniowa a także zabudowa usługowo-handlowa. W kwestii naruszenia przepisów postępowania Skarżący kasacyjnie wskazali, iż zarzut Sądu I instancji odnośnie naruszenia art. 107 k.p:a. jest chybiony. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji i nie może być stosowany rozszerzająco na załącznik do decyzji jakim jest w tym przypadku analiza. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany wnioskami co do zakresu zaskarżenia oraz wskazanymi w skardze podstawami i podniesionymi w ich ramach zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna, oparta na wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię podlega zatem rozpoznaniu w granicach zgłoszonych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podstawą skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, jak to wynika ze sposobu sformułowania podstaw tej skargi oraz jej uzasadnienia, jest niewłaściwa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uznanie że według tego przepisu budynki o podobnym do planowanego charakterze powinny znajdować się w "najbliższym" sąsiedztwie planowanej inwestycji, bez odniesienia się do całego przyjętego obszaru analizowanego. Zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym wyraża tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ogólnie pojętego ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 491). Zasada dobrego sąsiedztwa nie może być realizowana w oderwaniu od dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. Ustawa nie definiuje pojęcia działki sąsiedniej. W orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko interpretuje się pojęcie działki sąsiedniej, wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 3 października 2006 r., sygn. akt II OSK 196/06, z 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06, z 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06, z 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05). Granice obszaru analizowanego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wyznacza się na kopii mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z przytoczonego przepisu wynika, że określa on jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07, z unormowania zawartego w § 3 rozporządzenia nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. Utrwalony jest także pogląd, że za działki sąsiednie uznać należy wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trafny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej, iż stanowisko Sądu pierwszej instancji uznające, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej cech architektonicznych i urbanistycznych w nawiązaniu do zabudowy obszaru analizowanego nie jest prawidłowe. Stanowisko to pozostaje w sprzeczności z uznaniem przez Sąd I instancji, iż obszar analizowany został w niniejszej sprawie prawidłowo wyznaczony. W obszarze tym, jak wynika z treści uzasadnienia Sądu I instancji, jak również akt administracyjnych, w ciągu ulic Z. i P., a więc ulic przy skrzyżowaniu których powstać miała sporna inwestycja, znajdują się budynki wielokondygnacyjne o funkcji mieszkaniowej. Dokładną lokalizację tych budynków wskazał również Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. Sąd I instancji, niezgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również wbrew dotychczasowemu orzecznictwu sądów administracyjnych w tym zakresie uznał, iż ocena możliwości zabudowy przedmiotowej działki w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy powinna być ograniczona jedynie do części obszaru analizowanego, wyznaczonego działkami bezpośrednio przylegającymi do terenu inwestycji. Ograniczenia takiego nie przewidują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również aktów wykonawczych do tej ustawy. Ocena taka byłaby dopuszczalna, gdyby obszar analizowany ograniczał się tylko do działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Powyższe wymagałoby uznania przez Sąd I instancji, iż obszar analizowany został wyznaczony niezgodnie z przepisami. Zgodzić się należy w tym zakresie z zarzutem skargi kasacyjnej, błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym Nie może mieć znaczenia przesądzającego okoliczność, że objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działka położona jest na terenie gdzie przeważa niska zabudowa jednorodzinna, uzupełniona o usługi. Okoliczność ta nie daje podstaw do określania wymagań dotyczących nowej zabudowy jedynie w oparciu o funkcje oraz cechy zabudowy w najbliższym otoczeniu inwestycji, skoro jak wykazała to analiza, w obszarze tym znajdują się także budynki wielokondygnacyjne. Należy również zauważyć, że z dokonanej przez organ analizy oraz dołączonych do decyzji map wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się obiekty budowlane pełniące funkcje usługowo - handlowe. Zatem na obszarze analizowanym o przeważającej funkcji mieszkaniowej istnieje zabudowa uzupełniająca handlowo – usługowa. Usytuowanie zatem w planowanym obiekcie o charakterze mieszkaniowym również pomieszczeń pełniących funkcje handlowo – usługowe nie zmieni cech dotychczasowego zagospodarowania terenu objętego analizą. Skarga kasacyjna, zarzucająca naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa materialnego zasługuje zatem na uwzględnienie. Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 107 § 1 kpa. Sąd I instancji nie stosował bowiem tego przepisu. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Naruszenie prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji spowodowało wadliwe uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w K. W stanie faktycznym sprawy nie było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ prawidłowo wyznaczył bowiem obszar analizowany i przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Analiza zabudowy na działkach sąsiednich wykazała dopuszczalność realizacji inwestycji, objętej wnioskiem. Nie zachodziło także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i oddalił skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.