II SA/Bd 969/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA R. Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA M. Włodarska(spr.) sędzia WSA J. Brzezińska Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi S. G. T. E. G. S.A. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]a 2012 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. nakazuje zwrócić skarżącej ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych nadpłaconego wpisu. Burmistrz M. decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku A. G. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku przeznaczonego na działalność hotelowo - usługowo - mieszkalną wraz z zapleczem gospodarczym, parkingiem oraz miejscem rekreacyjno - turystycznym na działce nr [...], obręb [...] Ż. gmina M. Jako powód odmowy podał sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i tym samym nie spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu przestrzennym, która to sprzeczność, zdaniem organu związana jest z przebiegiem gazociągu wysokiego ciśnienia w granicach działki [...] objętej planowaną inwestycję. Odwołanie od tej decyzji złożyła spółka E. pismem z dnia [...], wnosząc o dopuszczenie jej do postępowania w charakterze strony oraz uchylenie zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania z wytycznymi ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, zgodnie z wnioskiem inwestora i obowiązującymi przepisami prawa. Spółka wyjaśniła, że decyzję z dnia [...] otrzymała na rozprawie sądowej w Sądzie Rejonowym w M. w dniu [...], od pełnomocnika inwestora, więc bieg terminów procesowych w stosunku do spółki należy liczyć od tego dnia. Ponadto spółka przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny wykazywała, swój interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji, wiążąc go z faktem przebiegu przez teren planowanej inwestycji gazociągu wysokiego ciśnienia, którego spółka jest właścicielką oraz z tym, że postanowieniem Sądu Rejonowego w M. z dnia 26 kwietnia 2012 r. ustanowiono na jej rzecz służebność przesyłu na działce o nr [...] w zakresie ograniczonym do niezbędnego dla eksploatacji i konserwacji pasa eksploatacyjnego o szerokości 10 mb (po 5 mb od osi gazociągu). Spółka zarzuciła organowi I instancji naruszenie zasad postępowania administracyjnego polegającego między innymi na tym, że mimo oparcia postępowania wyłącznie na okoliczności posadowienia na nieruchomości objętej wnioskiem gazociągu tranzytowego, którego spółka jest właścicielem, nie poinformowano jej o wszczęciu postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, czym uniemożliwiono spółce wzięcie udziału w postępowaniu, w charakterze strony. Ponadto spółka podniosła, że organ I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie uzyskał wymaganych przepisami prawa opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Powiatowego Inspektora Sanitarnego odnośnie zakwalifikowania przedsięwzięcia inwestycyjnego. Spółka zarzuciła także naruszenie zaskarżoną decyzją prawa materialnego i błędną jego ocenę polegające na przyjęciu przez organ I instancji jako normę interpretacyjną pisma podsekretarz stanu w Ministerstwie Gospodarki z dnia [...], w którym stwierdzono, że minimalne odległości projektowanych budynków od gazociągów określa rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Spółka podkreśliła, że ta sama Podsekretarz Stanu w postanowieniu z [...] udzieliła Wojewodzie K. upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno budowlanych zawartych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 30 stycznia 2001 r. w sprawie lokalizacji wiaduktu autostradowego WA - 169 przechodzącym nad gazociągiem jamajskim w km 181x 562 m uzasadniając swoje decyzje tym, że gazociąg wysokiego ciśnienia DN 1400 relacji Jamał - Europa został wybudowany w 1999 r. Spółka wskazała także, że po doręczeniu jej przez organ I instancji projektu decyzji do oceny, zajęła merytoryczne stanowisko w piśmie z dnia [...] podnosząc argumenty jak w odwołaniu i wnosząc o zwrócenie się o uzgodnienie projektowanej inwestycji zgodnie z procedurą, w tym przedstawienie dokumentacji technicznej przedsięwzięcia. Pismo to zostało pozostawione przez organ I instancji bez odpowiedzi, natomiast przyśpieszeniu uległo procedowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO) postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "kpa," stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez spółkę E. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie SKO stwierdziło, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z brakiem legitymacji do wniesienia odwołania przez spółkę. Organ administracji publicznej będący organem współdziałającym w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego na podstawie art. 106 kpa w związku z art. 53 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie posiada interesu prawnego, gdyż taki mogą posiadać strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa oraz podmioty dysponujące analogicznymi jak strony uprawnieniami procesowymi tj. uczestniczy na prawach strony. Organ uzgadniający nie jest także podmiotem, którego obowiązku dotyczy postępowanie lub, który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. SKO wskazało także, że podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 1 czerwca 2010 r. (II SA/Gd 127/10) i z dnia 28 września 2011 r. (II SA/Gd 510/11), co do tego, że przedsiębiorstwu przesyłowemu będącemu właścicielem gazociągu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym cudzej nieruchomości, na której użytkowany jest gazociąg. Skargę na powyższe postanowienie złożyła spółka E. zarzucając naruszenie art. 7, 77, 28, 134 oraz 106 kpa w związku z art. 53 ust. 1 pkt 4 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "u.o.p.p." i wnosząc o uchylenie postanowienia oraz decyzji Burmistrza M. z dnia [...] dla ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji z udziałem spółki jako strony postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka wskazała, że podniesione w odwołaniu rażące naruszenia przez organ I instancji zasad postępowania administracyjnego zostały pominięte przez SKO z całkowicie błędną pointą, iż spółka E. była w postępowaniu organem współdziałającym na podstawie art. 106 kpa w związku z art. 53 uopp, w sytuacji gdy z ww. przepisów wynika, że odnoszą się one wyłącznie do organu administracji, którym spółka E. jako spółka prawa handlowego nie jest. SKO nie dostrzegło także pozorności prowadzonego postępowania np. rzekomych uzgodnień ze Starostą M. i Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, które to organy umarzały postępowanie bez merytorycznego rozpatrzenia w związku z faktycznym zakazem uzgadniania decyzji odmawiających ustalenia warunków zabudowy. Spółka zwróciła uwagę na to, że w piśmie z dnia [...] wykazała, iż inwestor był zainteresowany uzyskaniem odmowy warunków zabudowy jako podstawy roszczeń odszkodowawczych z tytułu niemożności wybudowania hotelu (z przyczyn usytuowania na działce gazociągu) pięciokrotnie przekraczających wartość nieruchomości, a także na całkowicie błędną interpretację przepisów dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe nie tylko obowiązujących zgodnie z rozporządzeniem z 2001 r., ale także z 1995 r. - uchylonym w całości rozporządzeniem z 2001 r., podkreślając że na działkach w Ż. zainstalowano "pogrubioną" ściankę rury gazociągu, co umożliwia zrealizowanie spornej inwestycji. Ponadto skarżąca zarzuciła niezgodność sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia z wyrażonym przez organ odwoławczy stanowiskiem o zasadności zakończenia postępowania odwoławczego w formie decyzji o jego umorzeniu w sytuacji ustalenia przez organ, po przeprowadzeniu czynności dowodowych, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego. Zdaniem skarżącej wobec podniesionych w postępowaniu odwoławczym oraz w skardze zarzutów, prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji, co jednak uniemożliwia wydana przez SKO decyzja reformacyjna. W ocenie skarżącej organ odwoławczy, nie rozpoznając sprawy dokładnie i mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa), zaniechał obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy (art.77 kpa), poprzestając na wpadkowym, dowolnym i bezzasadnym ustaleniu braku interesu prawnego po stronie skarżącej, bezkrytycznie powielając przy tym argumentację Burmistrza M. i kończąc postępowanie, które w swoim przebiegu obrażało nie tylko prawo, ale i konstytucyjną zasadę ochrony własności i wolności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie SKO w B. stwierdzające niedopuszczalność odwołania spółki E. od decyzji organu I instancji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...] budynku użyteczności publicznej przeznaczonego na działalność hotelowo - usługowo -mieszkalną wraz z zapleczem gospodarczym, parkingiem oraz miejscem rekreacyjno-turystycznym, z uwagi na przebieg w granicach tej działki gazociągu wysokiego ciśnienia. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej kpa), w oparciu o który to organ odwoławczy dokonał kontroli formalnej odwołania, stwierdzając że podmiot je wnoszący nie ma w świetle art. 28 kpa przymiotu strony przedmiotowego postępowania, gdyż jest organem współdziałającym w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 106 kpa w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647). Oceniając prawidłowość powyższego stanowiska organu odwoławczego należy w pierwszej kolejności wskazać, że przepis art. 134 kpa stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Instytucję procesową niedopuszczalności odwołania, o której mowa w tym przepisie, należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i przepisy szczególne. Przyczyny niedopuszczalności odwołania mogą mieć zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy. Do przyczyn podmiotowych należy zaliczyć przypadki wniesienia odwołania przez osobę niemającą w sposób oczywisty do tego legitymacji, a także przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. O oczywistym braku legitymacji odwoławczej można jednak mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego, a więc na przykład w sytuacji wniesienia odwołania przez prokuratora, który nie brał udziału w postępowaniu w I instancji; przez organizację społeczną, która nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony; czy też przez organ współdziałający w sprawie na podstawie art. 106 kpa (patrz: Grzegorz Łaszczyca, Komentarz do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex). W niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania właśnie z uwagi na okoliczność, że odwołująca spółka jest organem współdziałającym na podstawie art. 106 kpa w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści art. 106 kpa wynika, że reguluje on procedurę współdziałania organów przy wydawaniu decyzji administracyjnych oraz, że artykuł ten nie może stanowić samodzielnej podstawy do przeprowadzenia tej procedury. Przepis art. 106 § 1 kpa jednoznacznie bowiem stanowi, że decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez inny organ jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez ten inny organ. Tym samym nie ulega wątpliwości, że obowiązek współdziałania organów przy wydaniu decyzji musi mieć swoje źródło w przepisach prawa materialnego, które mogą uzależnić rozstrzygnięcie sprawy przez organ prowadzący postępowanie od zajęcia stanowiska przez inny organ. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że podstawę materialnoprawną do zajęcia stanowiska przez spółkę E. stanowił art. 53 ust. 1 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać należy, że w przywołanym przez organ ustępie 1 ww. artykułu ustawodawca w ogóle nie określił obowiązku dokonania uzgodnień w przypadku decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. O zajęciu stanowiska przez inny organ mówi się bowiem wyłącznie w ustępach 4-5c art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poza tym organ w żaden sposób nie wskazał na okoliczności wpływające na zakres i konieczności dokonania uzgodnienia przez ww. spółkę. Nie znając zatem konkretnego przepisu z którego organ wywodzi podstawę materialnoprawną obowiązku zajęcia stanowiska przez inny organ (spółkę E.), a także określonych przyczyn stanu sprawy uzasadniających konieczność zajęcia stanowiska przez ten inny organ, nie sposób podzielić twierdzeń organu odwoławczego o niedopuszczalności odwołania spółki w związku z jej oczywistym brakiem legitymacji odwoławczej z uwagi na okoliczność, iż wnosząca odwołanie jest jednocześnie organem współdziałającym w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 106 kpa. Podkreślić należy, że na procedurę współdziałania organów przy wydawaniu decyzji administracyjnej w świetle art. 106 kpa w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym składa się szereg konkretnych i określonych procesowo czynności, jak np. zwrócenie się przez organ załatwiający sprawę do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadomienie o tym strony postępowania, zajęcie stanowiska w określonym terminie przez organ współdziałający w odpowiedniej formie tj. w formie zaskarżalnego (przez inwestora) postanowienia w przedmiocie zajęcia stanowiska, doręczanego na piśmie stronie postępowania oraz organowi, który załatwia sprawę w drodze decyzji. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby ww. czynności zostały podjęte w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy, odpowiadający wszystkim wymogom unormowanej przepisami prawa procedury współdziałania organów przy wydawaniu decyzji administracyjnej. Pomimo więc zasadności stanowiska organu odwoławczego, iż organ współdziałający nie ma przymiotu strony postępowania w sprawie, w której jest prawnie zobowiązany do wyrażenia swojego stawiska (tj. że dysponuje on interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa), jako że nie ulega wątpliwości, że stanowiłoby to uprzywilejowanie podmiotu korzystającego z odmiany władztwa administracyjnego i zajmującego nadrzędną pozycję w stosunku do pozostałych stron, to jednak całkowicie pozbawione uzasadnienia prawnego i faktycznego było stanowisko organu odwoławczego o tym, że odwołująca spółka była w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy właśnie takim organem współdziałającym. Z przepisów na które powołał się organ odwoławczy w żaden sposób nie wynika, aby odwołująca była organem zajmującym stanowisko w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Na marginesie poczynionych uwag należy podkreślić, że w toku postępowania odwoławczego odwołująca spółka dołączyła do skierowanego do organu odwoławczego pisma z dnia [...] postanowienie Sądu Rejonowego w M. (sygn. akt I Ns 217/10) o ustanowieniu na przedmiotowej działce nr [...] służebności przesyłu gazu. Zatem interes prawny odwołującej został uzasadniony przez nią okolicznością ustanowienia wskazanego ograniczonego prawa rzeczowego do działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uznał zaskarżone postanowienie za niegodne z art. 134 kpa w zw. z art. 106 kpa i art. 53 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) orzekł o jego uchyleniu. O wstrzymaniu jego wykonalności orzeczono na postawie art. 152 ww. ustawy, zaś o zwrocie nadpłaconego wpisu na podstawie art. 225 ww. ustawy.