II SA/Bd 97/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2009r. sprawy ze skargi K. P., M. P. na decyzję Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał K. P. rozbiórkę dobudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę części budynku mieszkalnego o wymiarach 5,57 m x 2,25 m (weranda i kotłownia) na działce nr [...] położonej w miejscowości M., gm. R. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzekający organ wskazał, że inwestor – K. P. latem 2005 r., na terenie działki nr [...] w m. M., będącej własnością U. A., wybudował dobudowę do istniejącego budynku mieszkalnego, bez wymaganej przepisami prawa ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czym uchybił art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Dobudowa o wymiarach w rzucie 5,57 m x 2,25 m i wysokości 2,65 m jest konstrukcji murowanej z bloczków betonu komórkowego i cegły, z dachem o konstrukcji drewnianej krytym papą - przeznaczona została na werandę i kotłownię. Z uwagi na zaistniały stan faktyczny ewidentnej samowoli budowlanej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., postanowieniem z dnia [...] znak: [...], w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymał prowadzone roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 15 października 2008 r., nakazanych przepisami prawa dokumentów. Pomimo pouczenia zobowiązanego, że w przypadku niespełnienia któregokolwiek z ustawowych warunków, w myśl art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, zostanie orzeczony nakaz rozbiórki murowanej dobudowy budynku mieszkalnego (weranda i kotłownia), zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, K. P. w wyznaczonym terminie nie przedłożył wymaganych dokumentów. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł K. P. i wyraził niezadowolenie z treści zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, wnosząc jednocześnie o jego uchylenie. Uzasadniając swoje stanowisko odwołujący podniósł, że w wyznaczonym terminie nie przedłożył wymaganych dokumentów celem legalizacji dokonanej dobudowy, ponieważ nie jest on właścicielem nieruchomości, na której w latem 2005 r. dokonał prac budowlanych. Odwołujący się wskazał, że w 2005 r. właścicielką nieruchomości była M. K., która miała dokonać niezbędnych formalności w tej sprawie; zobowiązała się również do przeniesienia własności części tej nieruchomości na niego, z czego się jednak nie wywiązała, natomiast od 12 stycznia 2007 r. właścicielką nieruchomości jest U. A., z którą strona nie może dojść do porozumienia. Odwołujący się podkreślił, że nie mógł dokonać czynności legalizacji inwestycji z winy właścicieli nieruchomości i uzupełniająco dodał, że dobudowa werandy i kotłowni została wykonana zgodnie z zasadami sztuki budowlanej oraz nie zagraża życiu i zdrowiu ludzi. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, dokonane ustalenia stanu faktycznego pozwalają stwierdzić, że dobudowa do budynku mieszkalnego odbyła się w sposób ewidentnie samowolny, bez koniecznej, wymaganej przepisami prawa ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a załatwienie formalności budowlano - prawnych, w tym również związanych z ewentualnym postępowaniem legalizacyjnym, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa leży po stronie inwestora i tylko inwestor podlega wszystkim prawnym rygorom w procesie inwestycyjnym przed organami administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy K. i M. P. wyrazili swoje niezadowolenie z treści zapadłych w ich sprawie rozstrzygnięć, podnosząc argumentację analogiczną jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w całości, podnosząc, iż dostarczenie dokumentów wymaganych do legalizacji dobudowy było niemożliwe z przyczyn nie leżących po jego stronie, bowiem tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości przysługiwał innym podmiotom. Skarżący oświadczył, że został wprowadzony w błąd przez byłą właścicielkę nieruchomości, na której dokonano dobudowy, ponieważ wbrew wcześniejszym uzgodnieniom, nie przeniosła ona prawa własności na inwestora. W ocenie skarżącego nakaz dokonania rozbiórki jest niezgodny z zasadami współżycia społecznego, a dobudowa werandy i kotłowni została wykonana zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i nie zagraża życiu i zdrowiu ludzi. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie wskazując, iż po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, albowiem podniesione w niej zarzuty były niezasadne. Również sąd - niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - nie dopatrzył się w kontrolowanym postępowaniu innych istotnych uchybień uzasadniających wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 w/w ustawy powoływanej dalej jako p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja nakazująca dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego w trybie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlanego (cyt. na wstępie). Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Unormowanie to ustanawia zasadę, że w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego wyda nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podkreślić również należy, że unormowana przepisem art. 48 ustawy - Prawo budowlane instytucja rozbiórki, nie działa automatycznie na podstawie czysto formalnej, lecz powinna być stosowana przez organy administracji dopiero po ustaleniu, że zaistniały przesłanki określone w tym przepisie. Nakaz rozbiórki jest bardzo daleko idącym środkiem, rodzącym nieodwracalne skutki. Z tego względu nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go automatycznie w sytuacjach, kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy. Jednak przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne w zupełności wyjaśniło wszelkie istotne elementy stanu faktycznego, stanowiąc wystarczającą podstawę do zastosowania instytucji rozbiórki, przewidzianej art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Ustalono bowiem bezspornie, że inwestor – K. P. latem 2005 r., na terenie działki nr [...] w m. M., będącej własnością U. A., wybudował dobudowę do istniejącego budynku mieszkalnego o wymiarach w rzucie 5,57 m x 2,25 m i wysokości 2,65 m, konstrukcji murowanej z bloczków betonu komórkowego i cegły, z dachem o konstrukcji drewnianej krytym papą, która to dobudowa przeznaczona została na werandę i kotłownię. Nie jest również kwestionowaną okoliczność, iż powyższa dobudowa do budynku mieszkalnego odbyła się w sposób ewidentnie samowolny, bez koniecznej, wymaganej przepisami prawa ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednoznacznie należy więc stwierdzić, iż sporna część obiektu wzniesiona została z poważnym uchybieniem właściwych przepisów prawnobudowlanych, kreujących dla tego typu dobudowy obowiązek uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie nielegalności określonej zabudowy, w kontekście regulacji art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, nabiera daleko idących skutków, stanowiąc podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki. Ten rygoryzm prawny został jednak przez ustawodawcę złagodzony poprzez umożliwienie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Jak stanowi bowiem przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, lecz zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i bez naruszenia przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie określonych obowiązków umożliwiających zalegalizowanie inwestycji. Procedura naprawcza stanowi więc co do zasady regułę w przypadku wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami, jednak w rozpatrywanej sprawie stanęło temu na przeszkodzie zachowanie skarżącego, polegające na niewykonaniu nałożonych nań, w trybie wyżej określonym, obowiązków. Jak wynika bowiem z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., postanowieniem z dnia [...] znak: [...], w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymał prowadzone roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 15 października 2008 r., nakazanych przepisami prawa dokumentów, lecz pomimo pouczenia zobowiązanego o rygorze rozbiórki, żaden z wyszczególnionych obowiązków nie został spełniony. Przepis art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi w tym zakresie jednoznacznie: w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych prze właściwy organ, nakazuje się rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ postąpił stosownie do tego przepisu. Nadto należy podnieść, że od 12 stycznie 2007 r. właścicielką nieruchomości jest U. A., a skarżący nie przedstawił tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością. Za całkowicie chybione należy uznać stanowisko skarżącego, zgodnie z którym w procesie legalizacyjnym wymagane jest uzyskanie zgody właściciela nieruchomości na wykonanie określonych robót budowlanych. W wyroku z dnia 13 stycznia 2003 r. sygn. akt IV SA 523/01, ONSA 2004 Nr 2, poz. 54, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: cyt." Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. - Prawo budowlane (...) polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego nie cywilnego." W rezultacie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności. W takim przypadku pokrzywdzeni mogą dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, tylko przed sądem powszechnym. Niezgodność zabudowy z przepisami obowiązującymi w czasie jej realizacji (brak pozwolenia na budowę), przy równoczesnym braku zamiaru zalegalizowania wzniesionego obiektu przez inwestora, wypełnia dyspozycję art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, implikując konieczność orzeczenia rozbiórki wobec tego obiektu. Organ nadzoru budowlanego nie miał więc żadnych możliwości prawnych do zalegalizowania przedmiotowej samowoli, zobowiązany był natomiast nakazać rozbiórkę tej części obiektu budowlanego. Utrzymanie więc w mocy decyzji organu I instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. było zgodne z prawem. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny postępowania organu I instancji oraz wydanego rozstrzygnięcia, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).