II SA/Bd 97/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2025 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2024 r. nr [...] utrzymało w mocy swoje postanowienie z [...] listopada 2024 r. nr [...], którym to postanowieniem Kolegium odmówiło wszczęcia postanowienia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z [...] listopada 2021 r. nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego do chowu trzody chlewnej (tuczarnia) o obsadzie 1900 sztuk w miejscowości W., powiat [...], woj. [...], na działce nr [...]. Kolegium wskazało, że E. B. (tj. Skarżąca) złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy T. (zwanego dalej "Wójtem") zarzucając jej, że został wydana z rażącym naruszeniem prawa albowiem organ zignorował regulacje art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 z późn. zm.) w związku z § 5 ust. 2 uchwały nr XXXI/458/2021 Sejmiku Województwa Kujawsko – Pomorskiego z dnia 26 kwietnia 2021 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj. – Pom. z dnia 30 kwietnia 2021 r. poz. 2224), gdyż inwestycja jest położona na obszarze w którym ww. uchwała zabrania realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium stwierdziło, że Skarżąca nie ma legitymacji prawnej do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego tj. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z [...] listopada 2021 r. Kolegium podniosło, że legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji oraz każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności. Kolegium stwierdziło, że Skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Wójta. Zdaniem Kolegium Skarżąca nie ma także interesu prawnego w postępowaniu nadzwyczajnym tj. związanego ze skutkami stwierdzenia nieważności. Kolegium podniosło, że podstawą rozważań odnośnie istnienia interesu prawnego Skarżącej jest art. 74a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm., zwanej "ustawą środowiskową"). Zgodnie z art. 74a ust. 3a stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się: 1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu; 2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Kolegium, kierując się treścią decyzji Wójta oraz wniosku o stwierdzenie nieważności, uznało, że Skarżąca wywodzi swój status strony z przesłanki wskazanej w pkt 2 przytoczonego przepisu. Tym samym zbadać należało czy w następstwie realizacji planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości należącej do Skarżącej dojdzie do przekroczenia standardów jakości środowiska. Kolegium podniosło, że analiza zgromadzonych w postępowaniu dokumentów, w szczególności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z uzupełnieniami oraz stanowisk organów specjalistycznych: Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R., Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B., Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - wykazała, że przy realizacji inwestycji dotrzymane zostaną standardy jakości środowiska, a dodatkowo planowane przedsięwzięcie nie będzie powodowało ujemnego oddziaływania na zdrowie ludzi (raport, postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R.). Ponadto zdaniem Kolegium materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że po stronie Skarżącej zachodzą przesłanki z pkt 3 powyżej, tj., że działki Skarżącej znajdują się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z ich aktualnym przeznaczeniem. Strona nie przedstawiła też żadnych argumentów lub dowodów wskazujących. że posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., w żądaniu wszczęcia i przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego. W odniesieniu do podnoszonej przez Skarżącą kwestii uciążliwości zapachowych Kolegium zauważyło, że w swoim postanowieniu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, iż w obecnym stanie prawnym nie istnieją przepisy warunkujące minimalną odległość ferm zwierzęcych od siedzib ludzkich, a także nie wprowadzono uregulowań prawnych w zakresie dopuszczalnych norm substancji odorotwórczych w powietrzu atmosferycznym. Zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym nie jest możliwe wykluczenie lokalizacji inwestycji, dopuszczonych do realizacji przepisami prawa powszechnego, które przewidują, że po spełnieniu określonych wymogów, tego rodzaju inwestycje mogą by realizowane. Kolegium zwróciło uwagę, że w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca odwołuje się do tabeli wskazującej na bezpieczne odległości od zabudowań dla przedsięwzięć których funkcjonowanie wiąże się z ryzykiem powstawania uciążliwości zapachowej. Zgodnie z tabelą lokalizacja hodowli świń powinna znajdować się w odległości od 50 m do 1000 m. Jak wskazuje sama Skarżącą jej nieruchomość - działka nr [...] położona w miejscowości W., w linii prostej oddalona jest od działki inwestycyjnej nr [...] o ok. 551 m, a tym samym mieści się w przedziale bezpiecznej odległości, na który powołuje się Skarżąca. Brak jest więc podstaw prawnych dla uznania, iż odległość 551 m nie stanowi bezpiecznej odległości. Odnosząc się do zarzutu o braku rozważenia wszczęcia i prowadzenia postępowania z urzędu Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu nadzoru jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony. W ogóle nie podlega kontroli w niniejszym postępowaniu brak wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu. Stwierdzenie przez organ braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego nie następuje w formie postanowienia, a składającemu takie żądanie nie przysługują również żadne środki procesowe zmierzające do zmuszenia organu do podjęcia żądanych przez niego działań (por. wyrok NSA z 28 listopada 2018 r., II OSK 5/17). W skardze do sądu administracyjnego E. B. wniosła o uchylenie ww. postanowienia Kolegium z [...] grudnia 2024 r. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżąca zarzuciła obrazę przepisów postępowania, które miały wpływ na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, tj.: 1) błędne nieuwzględnienie art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej przez niezasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie Skarżąca nie ma statusu strony z uwagi na brak interesu prawnego, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, iż budowa budynku inwentarskiego do chowu trzody chlewnej (tuczarnia) o obsadzie 1900 sztuk, będzie negatywnie oddziaływać na nieruchomość Skarżącej; 2) art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania na żądanie Skarżącej, podczas gdy Kolegium zobowiązane było rozważyć wszczęcie postępowania z urzędu. W uzasadnieniu Skarżąca podkreśliła, że jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w miejscowości W., oddalonej w linii prostej od działki [...] (tj. działki inwestora) o ok. 551. Zgodnie z opracowaniami naukowymi są to odległości dotknięte uciążliwościami zapachowymi w związku z planowaną inwestycją związaną z chowem trzody chlewnej. Okoliczność ta, w myśl art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej daje Skarżącej prawo do ochrony swojego interesu w postępowaniu. Zdaniem Skarżącej nie jest zasadna przyjęta przez Kolegium interpretacja podziału źródeł odorów ze względu na wielkość emisji, na które Skarżąca powoływała się w złożonym przez nią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] listopada 2024 r. Przedstawiona we wniosku tabela (pochodząca z raportu "Bezpieczne odległości od zabudowań dla przedsięwzięć, których funkcjonowanie wiąże się z ryzykiem powstawania uciążliwości zapachowej", patronat: Ministerstwo Klimatu i Środowiska, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, październik 2020 r., str. 9) nie określa bezpiecznej odległości od źródła emisji odorów, ale zasięg oddziaływania. Z tabeli tej wynika, że inwestycja należy do kategorii, w której zasięg odziaływania obejmuje teren od 50 do 1000 m zatem działka Skarżącej znajdująca się w odległości 551 m od budynku inwentarskiego chowu trzody chlewnej z pewnością będzie znajdować się w zasięgu oddziaływania. Zdaniem Skarżącej treść wskazanej tabeli dowodzi, że odległość 551 m od planowanej inwestycji nie zapewnia utrzymania standardu jakości środowiska, o którym mowa w art. 3 pkt 34 Prawa ochrony środowiska. Ponadto Skarżąca podniosła, że organ winien rozważyć wszczęcie postępowanie z urzędu wobec faktu, że obszar inwestycji objęty jest regulacją uchwały nr XXXI/458/2021 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 kwietnia 2021 r., która w § 5 pkt 2 zabrania realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy środowiskowej. Zakaz ten jest bezwzględnie obowiązujący, nie przewiduje wyłączeń. Wskazana uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego i wiązała organ, który wydawał zaskarżoną decyzję. Naruszenie w powyższym zakresie uzasadnia prowadzenie postępowania nieważnościowego niezależnie od wniosku strony. Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do problemu naruszenia aktu prawa miejscowego, mimo tego, że bezsprzecznie należy stwierdzić, że do takiego naruszenia doszło, co ma kluczowe znaczenie w sprawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W myśl art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 2022 r. sygn. II OSK 3750/19, złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie czynności wyjaśniające, które w tej fazie nie mogą jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, a dotyczą jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. Postępowanie to kończy się wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy warunki te nie są spełnione (art. 61a § 1 k.p.a.). Zdaniem Sądu słuszne jest stanowisko Kolegium, że z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Stroną postępowania nieważnościowego będzie zawsze każda strona postępowania głównego, w którym wydano wadliwą decyzję. Skarżąca nie może jednakże wywodzić swojej legitymacji do skutecznego złożenia wniosku wszczęcie postępowania nieważnościowego w oparciu o wskazaną okoliczność. W kontrolowanej sprawie nie jest bowiem sporne, że Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu w trybie zwykłym tj. w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Wójta z [...] listopada 2021 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego do chowu trzody chlewnej (tuczarnia) na działce nr [...]. W tej sytuacji Skarżąca wywodzi swoją legitymację do wszczęcia postępowania nieważnościowego z faktu położenia jej nieruchomości w obszarze objętym uciążliwościami zapachowymi, które będą wiązały się z prowadzeniem hodowli w ramach planowanej inwestycji. Zdaniem Skarżącej okoliczność ta, w myśl art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej daje jej prawo ochrony jej interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym. Słusznie wskazał organ, że jest to stanowisko błędne. Art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej wskazuje, że Stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przepis ten definiuje jednocześnie ów "obszar oddziaływania", wskazując, że obszar ten obejmuje: 1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu; 2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Nie jest sporne, że nieruchomość Skarżącej znajduje się w odległości 551 m od terenu inwestycji, a tym samym nie jest spełniona przesłanka uznania za podmiot posiadający interes prawny (stronę postępowania) wskazana w art. 73 ust. 3a pkt 1 ustawy środowiskowej. Odnośnie kwestii przekroczenia standardów jakości środowiska (art. 73 ust. 3a pkt 2 ustawy środowiskowej) należy zauważyć, że w myśl art. 3 pkt 34 Prawa ochrony środowiska przez standard jakości środowiska - rozumie się poziomy dopuszczalne substancji lub energii oraz pułap stężenia ekspozycji, które muszą być osiągnięte w określonym czasie przez środowisko jako całość lub jego poszczególne elementy przyrodnicze. "W definicji należy zwrócić uwagę na słowo "muszą" wskazujące, że standardy jakości mają charakter wiążący, ich ustanowienie wprowadza prawny obowiązek dotrzymywania parametrów jakości elementu środowiska ustalonych danym standardem. Słusznie organ, wskazując na zgromadzone w sprawie dokumenty, ocenił, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie wynika, aby na działce Skarżącej zostały przekroczone standardy jakości środowiska w powyższym rozumieniu. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu postanowienia Kolegium, brak jest obecnie uregulowań prawnych w zakresie dopuszczalnych norm substancji odorotwórzczych. Nie ma charakteru takiego standardu opracowanie naukowe, z którego treści Skarżąca przytacza tabelę obrazującą zasięg oddziaływania odorów z poszczególnych źródeł ich emisji. Same informacje z tej tabeli nie mogą być także podstawą do stwierdzenia, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 73 ust. 3a pkt 3 ustawy środowiskowej. Wskazany przepis wymaga nie tylko, aby dana działka znajdowała się "w zasięgu" oddziaływania, ale także żeby było to oddziaływanie "znaczące" i "mogące wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem". Przedstawiona przez Skarżącą tabela wskazuje jedynie, że granica zasięgu oddziaływania tego typu źródła emisji odorów jak hodowla świń sięga od 50 metrów do 1000 metrów. Wynika z tego tylko tyle, że w przypadku prowadzenia hodowli świń może zarówno zaistnieć sytuacja, że oddziaływanie odorowe będzie sięgać nie dalej niż 50 metrów, jak tez może zaistnieć sytuacja, że oddziaływanie to sięgnie aż do 1000 metrów. Skarżąca nie wskazuje żadnych przesłanek, a w szczególności nie wskazuje na treść zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, w oparciu o które można twierdzić, że odnośnie przedmiotowej inwestycji zachodzi ta ostatnia sytuacja (zasięg oddziaływania aż do 1000 m), a nie ta pierwsza (zasięg oddziaływania tylko 50 m). Co więcej nawet jeżeli zasięg oddziaływania miałby przekraczać granicę 50 metrów – brak jakichkolwiek przesłanek do twierdzenia, że w odległości ponad 550 m., w jakiej znajduje się nieruchomość Skarżącej, oddziaływanie to nie tylko by istniało, ale dodatkowo było "znaczące". Podobnie brak jakichkolwiek przesłanek do przypuszczeń, że istniejące oddziaływanie, nawet jeżeli jest "znaczące", może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości Skarżącej, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Argumentację Skarżącej w tym kontekście należy zatem ocenić jako ogólnikową i gołosłowną, nie odnoszącą się do konkretnej sytuacji faktycznej, z której Skarżąca wywodzi swoje prawa. Zasadnie także wskazało Kolegium, że nie podlega kontroli brak wszczęcia postępowania z urzędu. Jak wskazał NSA w wyroku z 28 listopada 2018 r., II OSK 5/17 - w ogóle nie podlega sądowej kontroli brak wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu. Stwierdzenie przez organ braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego nie następuje w formie postanowienia, a składającemu takie żądanie nie przysługują również żadne środki procesowe zmierzające do zmuszenia organu do podjęcia żądanych przez niego działań. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.