II SA/Bd 974/11

Dnia 4 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 4 października 2011 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury [...] w B. W. K. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] r., nr[...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 974/11 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz J. W. na podstawie art. 17 ust. 1-4, art. 24 ust. 1 i 2, art. 25 ust. 2, art. 26 ust. 1-6 i art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się, stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz. 903), art. 104 k.p.a., art. 6 ust. 2a i art. 18 ust. 5a ustawy z dnia 28 listopada 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 28, art. 75 ust. 11, art. 79 i art. 81 ust. 8 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.) odmówił M. N. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki na mężem H. N. Jak wynika z treści decyzji, M. N. złożyła w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w J. W. oświadczenie, iż nie podejmuje żadnej pracy zarobkowej w związku z opieką na mężem H. N. Organ pierwszej instancji wskazał na wynikające z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zaznaczając konieczność jednoczesnego istnienia obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w przepisach kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Jak wynika z ustaleń organu, na M. N. nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem męża, H. N., legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w związku z czym świadczenie nie mogło zostać przyznane. We wniesionym odwołaniu M. N. podniosła, iż od sześciu lat opiekuje się niepełnosprawnym mężem, który nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Odwołująca się wskazała, iż każdy z małżonków jest obciążone wobec drugiego małżonka obowiązkiem alimentacyjnym, w związku z czym jest ona osobą uprawnioną do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w oparciu o art. 3 pkt 22 i art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynika z treści decyzji, Kolegium zakwestionowało stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie odmowy przyznania świadczenia odwołującej się z uwagi na niespełnianie przez nią przesłanki obowiązku alimentacyjnego, jako kwestię sporną wskazując kwestię rezygnacji odwołującej się z zatrudnienia lub też jego niepodejmowania. Organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych osobą uprawnioną do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego jest osoba, która nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej lub też rezygnuje z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium wskazało jednocześnie, że w niniejszej sprawie odwołująca się nie zrezygnowała z zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej, o czym świadczy m.in. jej oświadczenie się z dnia [...], z którego wynika, iż podlega ona ubezpieczeniu społecznemu rolników. Organ zaznaczył przy tym, iż przepisy ustawy z dnia 13 października 2009 r. o systemie ubezpieczeń społecznych dopuszczają sytuację, w której składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę uprawnioną do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego odprowadzane są z innego tytułu, niezbędny jest przy tym jednakże warunek rezygnacji z aktywności zawodowej, odwołująca się natomiast pracuje w gospodarstwie rolnym. Uznając zatem, iż sam fakt pozostawania przez odwołującą się rolnikiem wyklucza ją z kręgu osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, organ drugiej instancji podtrzymał stanowisko, iż świadczenie nie mogło zostać przyznane. M. N. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę, w której nie zgodziła ze stanowiskiem zawartym w treści wyżej wskazanej decyzji. Skarżąca wywodziła, iż jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,60 ha i z tego tytułu ponosi obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie społeczne w KRUS, w związku z czym o ubezpieczenie zdrowotne i społeczne nie wnioskowała. Skarżąca podniosła, iż obowiązki związane z utrzymaniem gospodarstwa rolnego nie kolidują z opieką nad mężem, wskazując przy tym, iż kwestia ta nie podlegała ocenie organu. Organ nie zbadał ponadto, czy skarżąca kiedykolwiek pracowała poza rolnictwem, czy poszukiwała pracy, czy też była zarejestrowana w urzędzie pracy. Zwróciła uwagę, że organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do kwestii, zbadanie której zlecił organowi pierwszej instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania, zatem istnienia związku pomiędzy zrezygnowaniem przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czy też niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością zapewnienia opieki mężowi. Skarżąca podniosła, że przez 18 lat (w latach 1982-2000) wykonywała pracę zarobkową w M. S. P, a po tym okresie zarejestrowała się jako osoba poszukująca pracy w PUP w Ż., z którego wyrejestrowała się w dniu [...], w związku z czym w sposób dostateczny wykazała, iż zrezygnowała w poszukiwania zatrudnienia, jak również, że nie podejmuje żadnego zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki na mężem, co w ogóle nie zostało zbadane przez organy. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącej wśród przesłanek ustawowych wykluczających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie wymienia się faktu podlegania przez rolnika obowiązkowemu ubezpieczeniu z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego, nie jest bowiem wykluczone podejmowanie innej pracy zarobkowej przez osobę posiadającą gospodarstwo rolne. W związku z powyższym skarżąca zanegowała odmowę przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na podleganie przez nią, jako rolnika, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z KRUS. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, a argumenty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie, zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowił art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny lub opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Negatywne przesłanki, spełnienie których skutkuje odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zawarte zostały w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, katalog ten uznać należy za enumeratywny i będzie o nich mowa w dalszej części uzasadnienia. W niniejszej sprawie kwestią bezsporną jest to, iż mąż skarżącej jest osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym orzeczenie to wydane zostało na stałe, niepełnosprawność małżonka skarżącej istnieje od 2005 r., natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...]. Z powyższego orzeczenia wynika, że H. N. wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zwrócić w tym miejscu uwagę należy na to, iż organ, wydający w przedmiotowym postępowaniu decyzję w pierwszej instancji, źle zinterpretował negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, z którego wynika, iż świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. (sygn. akt P 23/05), prawo do ubiegania się o świadczenie alimentacyjne musi wywodzić się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r.o. Obowiązek alimentacyjny wynika z więzi rodzinnych, ma on na celu zapewnienie koniecznych środków utrzymania i wychowania członkom rodziny, która w ten sposób utrwala i umacnia wzajemne stosunki. Obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania, czyli obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 k.r.o., obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Jednakże obowiązek alimentacyjny obciąża również wzajemnie małżonków, nie będących wszakże osobami spokrewnionymi. W tej kwestii zatem wskazać należy, iż – przy spełnieniu innych ustawowych przesłanek – skarżąca ma prawo do ubiegania się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Zauważyć nadto trzeba, iż w niniejszym postępowaniu sprawa była rozstrzygana dwukrotnie zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze bowiem uchyliło pierwszą z wydanych w niniejszej sprawie przez Burmistrza J. W. decyzji odmawiających skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (decyzja SKO z dnia [...], nr [...]). W uzasadnieniu w/w decyzji SKO zwróciło organowi pierwszej instancji uwagę na okoliczność błędnej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., wydany w sprawie P 27/07, zgodnie z którym art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 Konstytucji RP. Wyżej wskazany wyrok Trybunału jest kontynuacją stanowiska orzeczniczego wyrażonego w przywołanym powyżej wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05. Interpretacja zatem art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w kontekście art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy stała się powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji (wraz ze stosownymi wytycznymi). Analiza decyzji ponownie wydanej przez Burmistrza J. W. pozwala na wysnucie jednoznacznego wniosku, że organ ten w żaden sposób nie zastosował się do wskazówek organu odwoławczego, ponownie wydana decyzja zawiera w sobie treść w istocie identyczną, jak decyzja uchylona i taką samą argumentację. Podkreślenia wymaga, że rozpatrując ponownie wydaną, choć w zasadzie taką samą decyzję organu pierwszej instancji, SKO kwestią marginalną uczyniło problem, który był osią uprzednio uchylonej decyzji. Zatem, mimo stwierdzenia przez SKO tego samego uchybienia, organ ten zdecydował się na utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pierwszej instancji, tym razem jednak w oparciu o zupełnie inną przesłankę, która w decyzji pierwszoinstancyjnej w ogóle nie została poruszona. Problem w rozpoznawanej sprawie sprowadza się w związku z tym do ustalenia tego, czy sam fakt posiadania gospodarstwa rolnego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu okoliczność, że starający się o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest właścicielem gospodarstwa rolnego, nie pozbawia samo przez się uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli tylko spełnione będą pozostałe przesłanki określone przepisem art. 17 ustawy. Powyższy wniosek należy wyprowadzić z treści art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym: "Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, o której mowa w ust. 2c, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie; 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej". Należy zwrócić uwagę, iż wśród przytoczonych wyżej przesłanek ustawowych przesądzających o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie wymienia się osoby będącej właścicielem gospodarstwa rolnego. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, kiedy osoba posiadająca gospodarstwo rolne podejmuje zatrudnienie lub wykonuje inną pracę zarobkową. W przedmiotowej sprawie skarżąca podawała, że nie szuka nowego zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad mężem. Pierwszorzędne znaczenie będzie zatem miało ustalenie tego, czy skarżąca nie podejmuje zatrudnienia albo zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym zakresie sięgnąć należy do treści art. 3 pkt 22 ustawy, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca pracę poza rolnictwem wykonywała przez 18 lat, od roku 1982 do roku 2000 pracowała bowiem w M. S. P. w Ż., a następnie zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ż., jako osoba poszukująca pracy, z którego wyrejestrowała się w dniu [...], a więc już po wydaniu decyzji zarówno przez organ I jak i II instancji. Powyższe może oznaczać, iż skarżąca, jako osoba gotowa do podjęcia pracy, zrezygnowała z możliwości jej podjęcia w celu sprawowania opieki nad mężem. Organ tej kwestii nie poddał żadnej ocenie, jak również nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń faktycznych. Wszelkie wywody organu dotyczą jedynie tego, że skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego, natomiast brak jest jakichkolwiek rozważań dotyczących nie podejmowania przez nią zatrudnienia, w szczególności w kontekście tego, iż w niniejszej sprawie skarżąca pracowała do 2000 r., a następnie była zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Konkludując, obowiązujące przepisy nie dają podstaw do uznania, że rolnik posiadający gospodarstwo rolne i ubezpieczony w KRUS pozbawiony jest prawa przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Sam fakt posiadania przez kogoś gospodarstwa rolnego nie wyklucza bowiem nabycia prawa do świadczenia, o którym mowa, o ile nie podejmuje pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Kodeks postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Nadto organ winien odnieść się do twierdzenia skarżącej dotyczącego tego, że wnosiła ona jedynie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy organ odmówił jej również świadczeń w postaci świadczeń na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, w kontekście tego że jest ona ubezpieczona w tym zakresie w KRUS. Dodatkowo wskazać należy, iż ustawodawca ustawą z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. Nr 219, poz. 1706), z dniem 1 stycznia 2010 r. wprowadził zmianę, zgodnie z którą uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest już uzależnione od wysokości dochodu. Z uzasadnienia projektu tej ustawy wynika, iż zniesienie kryterium dochodowego ma na celu objęcie pomocą wszystkich osób, które zrezygnowały z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Oderwanie świadczenia od kryterium dochodowego świadczy o rozszerzeniu przez ustawodawcę zakresu tego prawa w celu umożliwienia sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi przez członków ich rodziny, a przyjęta konstrukcja uprawnień ma stanowić rodzaj zachęty dla członków rodziny do opieki nad osobą niepełnosprawną. Przemawia to za taką interpretacją przepisów ustawy, która w szerokim zakresie uwzględnia uprawnienia członków rodzin do skorzystania z tego prawa. Reasumując, dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego koniecznym jest: po pierwsze - sprawowanie rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej opieki, po drugie - niepodejmowanie z tego powodu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o których mowa w art. 3 pkt 22 ustawy (w szczególności organ winien wyjaśnić przyczyny, dla których skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu cyt. przepisu). To te elementy winny stanowić przedmiot wyjaśnień, rozważań i ustaleń organów administracyjnych przy ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 sentencji orzeczono w oparciu o art. 152 ww. ustawy.