II SA/Bd 98/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100 gr.) na rzecz adwokata M. S. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik Działu Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta G. po rozpatrzeniu wniosku skarżącego – A. Ż. z dnia [...] przyznał wnioskującemu pomoc w formie zasiłku celowego w łącznej wysokości [....] zł w tym z przeznaczeniem na: zakup żywności [...] zł, wydatki mieszkaniowe - energia elektryczna [...] zł, środki czystości [...] zł i dopłatę do czynszu [...] zł i odmówił przyznania zasiłku celowego na zakup anteny telewizyjnej. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. Ż. Strona w uzasadnieniu odwołania podniosła, że odwołanie dotyczy tylko części decyzji dotyczącej odmowy przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem za zakup anteny telewizyjnej. W uzasadnieniu wniesionego odwołania skarżący przedstawił argumenty związane z koniecznością posiadania anteny telewizyjnej i jej roli we współczesnym życiu człowieka. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby danej osoby lub rodziny powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Dlatego spełnienie powyższego celu przez udzielenie pomocy w formie świadczenia pieniężnego -zasiłku celowego - uwarunkowane jest spełnieniem przede wszystkim dwóch kryteriów; po pierwsze - kryterium dochodowego i po drugie - kryterium sytuacyjnego, których łączne wystąpienie warunkuje uzyskanie prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. SKO podało, że w przypadku skarżącego prowadzącego jednoosobowe gospodarstwo, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, kryterium będzie spełnione w sytuacji, w której dochód nie przekroczy 542,00 zł. SKO uznało, że skarżący spełnia kryterium dochodowe przewidziane w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, gdyż dochód na osobę w rodzinie wynosi [....] zł. (dodatek mieszkaniowy przekazywany przelewem na konto zarządcy budynku). Drugie kryterium - sytuacyjne, wynikające z art. 7 ustawy o pomocy społecznej, jest spełnione, gdy wystąpi jedna z powołanych w pkt. 2-15 tego przepisu okoliczności. Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że w przypadku ubiegającego się o pomoc stwierdzono wystąpienie bezrobocia, a także przewlekłą chorobę wymagającą leczenia farmakologicznego. Organ odwoławczy stwierdził, iż osoba ubiegająca się o pomoc spełniła kryteria warunkujące uzyskanie prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w tym również świadczenia w formie zasiłku celowego. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Natomiast w myśl art. 39 ust. 2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego w łącznej wysokości [...] zł. W ocenie organu II instancji zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym na zasadzie uznania administracyjnego, co oznacza, że ustawa o pomocy społecznej pozostawia decyzję o jego przyznaniu i wysokości świadczenia organowi właściwemu w sprawie. Wprawdzie przepis prawa materialnego umożliwiający przyznanie zasiłku celowego przewiduje uznaniowy charakter rozstrzygnięcia sprawy, jednak organ wydający decyzję zobowiązany jest z mocy art. 7 k.p.a. załatwić sprawę w sposób odpowiadający słusznym interesom obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Natomiast art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej ustanawia zasadę ogólną, według której potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Odnosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy SKO stwierdziło, iż organ pierwszej instancji - zgodnie z powyższymi wymogami wynikającymi z art. 7 k.p.a. oraz art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej - przyznał pomoc w określonej w sentencji zaskarżonej decyzji wysokości. Organ odwoławczy podkreślił, iż nie jest celem pomocy społecznej zaspokajanie wszystkich zgłaszanych potrzeb i przyznawanie świadczeń w kwocie lub ilości pozwalającej na ich całkowite zaspokojenie. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej celem pomocy społecznej jest jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a nie ich całkowite zaspokajanie. Organ odwoławczy podzielił zajęte stanowisko, bowiem organ pomocy społecznej dysponując określonymi środkami, dokonał oceny sytuacji i przyznał pomoc w formie i rozmiarze odpowiednim do okoliczności sprawy, a także swoich możliwości. Zajęte stanowisko uzasadnia znana organowi odwoławczemu z urzędu trudna sytuacja finansowa organów pomocy społecznej spowodowana ograniczonymi środkami oraz znaczna liczba wniosków o przyznanie pomocy w formie pieniężnej. Organ pomocy społecznej nie może dać więcej niż posiada. Taka sytuacja wymaga realistycznej oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin uprawnionych do świadczeń. Racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami wymaga określenia, które z potrzeb muszą być zaspokajane niezbędnie i w jaki sposób. Według tych wytycznych działał właśnie organ pierwszej instancji. Organ zgodził się ze skarżącym, że sprawnie funkcjonujący odbiornik TV może stanowić istotny element życia samotnego człowieka, którego brak może wpływać na samopoczucie, jednak podkreślił że nie jest to rzecz pierwszej potrzeby bez której nie można prowadzić samodzielnej egzystencji. Po wtóre stwierdził, że organ przyznający świadczenie działa w oparciu o uznanie administracyjne, a także powinien się kierować względami racjonalności przy przyznawaniu pomocy społecznej - powinien się starać w miarę posiadanych możliwość zaspokoić jak największą liczbę osób pozostających w potrzebie. Trudna sytuacja ośrodka zmusza organ do ograniczania wnioskowanej pomocy. Oznacza to, że nawet uznając za uzasadnione przyznanie zasiłku celowego na zakup anteny TV jako niezbędnego przedmiotu użytku domowego, organ powinien odmówić udzielenia takiej pomocy ze względu na sytuację innych podmiotów, którym taka pomoc przysługuje. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył A. Ż. nie zgadzając się z zapadłym rozstrzygnięciem. Strona w uzasadnieniu odwołania podniosła argumenty związane z koniecznością posiadania anteny telewizyjnej i jej roli we współczesnym życiu człowieka. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać zaskarżone rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, według stanu faktycznego i prawnego na dzień jego wydania. Nie może natomiast rozpoznając sprawę kierować się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W razie zaś stwierdzenia naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania. Innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji jest ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz.1362 ze zm.). Zgodnie z art. 8 tej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 to jest: ubóstwo, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, zdarzenia losowego, sytuacji kryzysowej, bezradności w sprawach opiekuńczo - wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego itp. Jednym ze świadczeń oferowanych w ramach pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 omawianej ustawy. W myśl przepisów art. 39 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Możliwość przyznania wskazanego świadczenia uzależnione jest więc od spełnienia przynajmniej jednej z wymienionych wyżej sytuacyjnych przesłanek pomocy społecznej z jednoczesnym wystąpieniem celu, mającego charakter konstytutywny dla tego rodzaju świadczenia, w postaci niezbędnej potrzeby bytowej, oraz od spełnienia, tak jak w przypadku innych świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, kryterium dochodowego. W przypadku osoby samotnie gospodarującej, stosownie do treści § 1 pkt 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823), kryterium dochodowe ustalone zostało w wysokości nieprzekraczającej 542 zł. Z akt sprawy wynika, iż zaskarżoną decyzją organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [....], mocą której organ I instancji przyznał skarżącemu pomoc w formie zasiłku celowego w łącznej wysokości [....] zł z przeznaczeniem na zakup żywności ([...] zł), na pokrycie wydatków mieszkaniowych tj. energii elektrycznej ([...] zł) i dopłaty do czynszu ([...] zł) oraz na zakup środków czystości ([...] zł), odmawiając jednocześnie przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup anteny telewizyjnej. Z uwagi na okoliczność, że skarżący zakwestionował rozstrzygnięcia organów obu instancji tylko w zakresie orzeczenia o odmowie przyznania zasiłku celowego na zakup anteny telewizyjnej oraz, że w ocenie Sądu w decyzji z dnia [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] organy słusznie i zgodnie z prawem uznały o zasadności przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności, środków czystości i pokrycie wydatków mieszkaniowych (energii elektrycznej i dopłaty do czynszu) z uwagi na spełnienie ustawowych przesłanek możliwości przyznania zasiłku celowego w postaci kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej wynoszącego 542 zł (dochód skarżącego – [....] zł) oraz kryterium sytuacyjnego (bezrobocie, przewlekła choroba), przy jednoczesnym wystąpieniu w przypadku tych potrzeb (żywność, środki czystości, wydatki mieszkaniowe), mieszących się w ramach celów i możliwości finansowych organu pomocy społecznej - niezbędnej potrzeby bytowej, należało rozważyć i ocenić legalność rozstrzygnięć organów obu instancji w zakresie kwestionowanym przez skarżącego tj. odnoście odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego na potrzebę w postaci anteny telewizyjnej. Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie spełniony został ustawowy wymóg możliwości przyznania zasiłku celowego w postaci nie przekroczenia przez skarżącego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (dochód skarżącego – [...] zł, kryterium dochodowe – [...] także kryterium sytuacyjne z art. 7 pkt 4 i 6 ustawy o pomocy społecznej zaistniało w niniejszej sprawie, jako że skarżący jest osobą bezrobotną, chorująca na nadciśnienie, schorzenia kardiologiczne, neurologiczne, psychiatryczne oraz chorobę przesyłu. Jednocześnie jednak nie wystąpiła w niniejszej sprawie niezbędna potrzeba bytowa, mająca w przypadku świadczenia w postaci zasiłku celowego charakter konieczny, obligatoryjny i warunkujący możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. Celem bowiem przyznania zasiłku celowego jest zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Braku zaś w życiu człowieka anteny telewizyjnej nie można zakwalifikować jako takiej niezbędnej potrzeby, a więc potrzeby nieodzownej, bezwzględnie koniecznej, wymaganej i nieodłącznej. Choć ustawodawca nie zdefiniował w ustawie o pomocy społecznej pojęcia "niezbędnej potrzeby bytowej", to jednak w art. 39 ust. 2 tej ustawy zawarł przykładowe, a więc nie wyczerpujące wyliczenie tego typu potrzeb, co stanowić może wskazówkę do interpretacji tego pojęcia. W przepisie tym wymienia się takie potrzeby jak: zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, kosztów pogrzebu. Są to zatem potrzeby uzasadnione podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumujące się jednorazowo. Chodzi przede wszystkim o potrzeby, bez których zaspokojenia powstaje niebezpieczeństwo zagrożenia życia i zdrowia osoby (żywność, leki, leczenie, opał, odzież). W ten kanon wpisują się również potrzeby w postaci niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw, jednak chodzi tu tylko o takie naprawy i remonty, które zabezpieczają byt, a nie które podnoszą jakość (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1066/12, publ. Lex nr 1270480; Iwona Sierpowska - Komentarz Lex do art. 39 ustawy o pomocy społecznej). W ocenie Sądu w tak rozumiany zakres pojęcia "niezbędna potrzeba bytowa" w żaden sposób nie wpisuje się potrzeba w postaci zakupu anteny telewizyjnej, nie ma ona bowiem charakteru podstawowego, niezbędnego dla życia i zdrowia człowieka i bezwzględnie koniecznego do funkcjonowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przekonanie natomiast skarżącego o konieczności posiadania we współczesnych czasach anteny telewizyjne nie wystarcza do przyjęcia, aby była ona obiektywnie rzeczywiście niezbędna do życia człowieka. Należy także wyraźnie podkreślić, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Owa pomoc społeczna nigdy nie jest więc nieograniczona, gdyż jest ona uzależniona od przyznanych środków publicznych na ten cel, które są zmienne i ograniczone. Celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Pomoc społeczna wspiera więc osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Z powyższego wynika, że obowiązkiem organów pomocy społecznej jest "wspierania" osób i rodzin potrzebujących pomocy, a nie ich "zastępowania i wyręczania", oraz że wspieranie to dotyczyć może wyłącznie zaspokajania niezbędnych potrzeb, a nie wszystkich. Rację mają również orzekające organy, że decyzja w przedmiocie zasiłku celowego, oparta na przepisie art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ma charakter fakultatywny i oparta jest na tzw. uznaniu administracyjnym, co oznacza że organ ma prawo do wyboru rozstrzygnięcia i oceny we własnym zakresie, czy zasiłek celowy powinien zostać przyznany i w jakiej wysokości. Nawet więc gdy organ stwierdził, że zostały spełnione przesłanki ustawowe do otrzymania wskazanego świadczenie (co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, jako że potrzeba w postaci zakupu anteny telewizyjnej nie spełnia warunku ustawowego z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej niezbędności wnioskowanej potrzeby), nie rodzi to po jego stronie bezwzględnego obowiązku jego przyznania. Rola zaś sądu administracyjnego przy ocenie legalności decyzji podjętej w ramach uznania administracyjnego ogranicza się do stwierdzenia, czy organy nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przy ustalaniu i badaniu przesłanek przyznania określonych świadczeń z pomocy społecznej w ramach uznania administracyjnego, natomiast nie może ona wkraczać w samą ocenę zasadności podjętego przez organ konkretnego rozstrzygnięcia, ta ostania bowiem należy wyłącznie od organu. W świetle przytoczonych powyżej przepisów i poczynionych do nich uwag, zgodzić należy się ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów, że skarżącemu nie przysługuje zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup anteny telewizyjnej. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.