II SA/Bd 982/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy[...], na podstawie art. 3 pkt10, art. 5 ust. 2, art. 16a ust. 1, ust. 2, ust. 4 oraz art. 20 ust. 1-3, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3), po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 25 lipca 2013 r., odmówił M. F. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem J. F. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazując, że M. F., która złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem – J. F., od 1 listopada 2010 r. do 30.06.2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad mężem. Bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do ww. świadczenia była zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, natomiast wyrejestrowała się 10 października 2010r. Organ stwierdził, że wobec tego nie nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad mężem w związku z czym stwierdzono brak podstaw do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odwołaniu od powyższej decyzji M. F. zarzuciła krzywdzący charakter rozstrzygnięcia i opisała stan zdrowia męża jednocześnie informując, że mąż zachorował w 2004 r., przy czym odwołująca się prowadziła wówczas działalność gospodarczą, którą wyrejestrowała w 2005 r. i obecnie nie jest w stanie podjąć zatrudnienia z uwagi na stan zdrowia męża. Podniosła również, że pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem od 1 listopada 2010 r. do 30.06.2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie, zdaniem organu odwoławczego stwierdzić należy, iż M. F. nie spełnia warunków stawianych przez przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawniających do specjalnego zasiłku opiekuńczego, bowiem okolicznością bezsporną ustaloną przez organ I instancji jest fakt, iż (jak wynika z oświadczenia strony) od czerwca 2005 r. zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, aby sprawować opiekę nad mężem. Jednakże w dniu 14 czerwca 2005 r. odwołująca się była zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna do dnia 11 października 2010 r., deklarowała więc gotowość do podjęcia zatrudnienia. Natomiast J. F. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w B. z dnia [...] r. zaliczającym go do znacznego stopnia niepełnosprawności (orzeczenie wydano do 31.08.2013 r.) i wskazującym, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 2004 r. oraz orzeczeniem Lekarza Orzecznika[...], wskazującym, że ww. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji do 31 lipca 2016 r., a zatem w ocenie organu przyjąć należy, że M. F. nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem, bowiem wykreślenie jej z ewidencji osób bezrobotnych w 2010 r. nie stanowi rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, zatem brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym za trafne uznano stanowisko organu I instancji o braku podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia, ponieważ świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad mężem, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku małżonków względem siebie, lecz za rezygnację z zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Nie kwestionując zatem ustalonego orzeczeniami znacznego stopnia niepełnosprawności męża odwołującej się, w ocenie Kolegium organ zasadnie przyjął, że nie można było uznać, iż odwołująca się zrezygnowała z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki. W skardze do sądu M. F. wyraziła niezadowolenie z treści zapadłego w jej sprawie rozstrzygnięcia ponownie wskazując na jego krzywdzący charakter. Nawiązując do argumentacji już uprzednio podniesionej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zwróciła uwagę na charakter schorzeń wymagającego jej opieki męża oraz podkreśliła brak możliwości podejmowania pracy z uwagi właśnie na wykonywaną opiekę. Skarżąca oświadczyła, iż po zlikwidowania działalności gospodarczej zarejestrowała się w PUP z uwagi na przysługujący jej zasiłek dla bezrobotnych i nie korzystała w tym okresie z pomocy społecznej. W jej ocenie fakt rejestracji w PUP nie powinien mieć znaczenia w przypadku rozpatrywania przesłanek do przyznania świadczenia z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądową kontrolą w niniejszej sprawie objęte jest postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 21 sierpnia 2013 r., znak: SKO-82-688/13 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. o odmowie przyznania M. F. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z określonymi wskazaniami - mężem J. F. Takie rozstrzygnięcie wniosku skarżącej organy motywowały brakiem wystąpienia w sprawie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Zaskarżone decyzja podlegają uchyleniu bowiem wydane zostały z naruszenie przepisów procedury administracyjnej, w szczególności przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z nieprawidłową wykładnią prawa materialnego – art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Materialnoprawną podstawę odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2008 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139 poz. 992 z późn.zm.) zwanej dalej jako "u.ś.r.", który stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zauważyć należy, że wskazany przepis został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń opiekuńczych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy. W przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wymaga, aby konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w każdym przypadku wiązała się z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Inaczej zatem niż w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wystarcza w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego samo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Implikuje to konieczność wykazania przez osobę ubiegającą się o zasiłek bezpośredniego związku – tak funkcjonalnego, jak i czasowego – pomiędzy zaprzestaniem pracy zarobkowej, a podjęciem się sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sytuacji braku wystąpienia zbieżności czasowej pomiędzy obu zdarzeniami można, co do zasady, mówić jedynie o niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, a nie o rezygnacji z pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w tym przepisie to rezygnacja, zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy, z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej winna być zatem podyktowana zamiarem sprawowania opieki nad osobą związaną z rezygnującym węzłem obowiązku alimentacyjnego, której stan zdrowia bezwzględnie wymaga opieki. Istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest bowiem pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1411/06). Powyższe w ocenie Sądu oznacza, że ustawodawca nakazuje bezwzględnie badać, czy występuje bezpośredni związek, w szczególności czasowy, pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością (wolą rezygnującego) sprawowania stałej opieki nad inną osobą. W ocenie Sądu, organy nie dołożyły należytej staranności do wyjaśnienia kwestii, czy rezygnacja przez skarżącą z prowadzenia działalności gospodarczej (od czerwca 2005 r.), była podyktowana koniecznością i chęcią z jej strony podjęcia opieki stałej nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, czy też podyktowana była inną przyczyną. Wszakże J. F. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w B. z dnia [...]r. zaliczającym go do znacznego stopnia niepełnosprawności (orzeczenie wydano do 31.08.2013 r.) i wskazującym, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 2004 r. oraz orzeczeniem Lekarza Orzecznika [...], wskazującym, że ww. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji do 31 lipca 2016 r. Organy skupiły się wyłącznie na późniejszych okolicznościach tj. faktem, iż w dniu 14 czerwca 2005 r. odwołująca się zarejestrowana została w PUP jako osoba bezrobotna do dnia 11 października 2010 r. w związku z okolicznością, iż od dnia 1 listopada 2010 r. do 30.06.2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem. A przecież skarżąca zakończyła działalność gospodarczą (zrezygnowała z zatrudnienia) w związku z niepełnosprawnością jej męża, którą ustalono datując powstanie od 2004 r. Bezsporne jest zatem, że mąż skarżącej, począwszy co najmniej od 2004 r. potrzebował stałej opieki. Organy nie twierdzą także, że skarżąca nie sprawowała stałej opieki nad mężem po zakończeniu prowadzenia działalności gospodarczej, nie przeprowadziły jednak w tym kierunku żadnego postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu analiza wyżej przedstawionego stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy nie pozwala podzielić jednoznacznego stanowiska organów orzekających w niniejszej sprawie, iż skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia, w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Wprost przeciwnie. Analiza zdarzeń jakie miały miejsce w niniejszej sprawie uprawdopodabnia stanowisko skarżącej, jednak to nie zostało dostatecznie zweryfikowane przez organy rozpatrujące jej wniosek. Czasowy związek miedzy zaprzestaniem aktywności zawodowej skarżącej oraz powstaniem niepełnosprawności jej męża wskazuje, iż rezygnacja z pracy mogła mieć związek ze stanem zdrowia współmałżonka oraz koniecznością sprawowania nad nim opieki. Organy bardzo pobieżnie przeanalizowały okres zatrudnienia skarżącej ograniczając się tylko i wyłącznie do oceny wystąpienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia pod kątem ostatniego okresu zatrudnienia. Lektura uzasadnienia decyzji organów pierwszej jak i drugiej instancji nie pozwala natomiast ocenić, czy organy te rozważały powody dla których skarżąca zakończyła wykonywaną przez siebie działalność gospodarczą i czy miało to związek ze stanem zdrowia jej męża i sprawowaną nad nim opieką, która ponadto wykluczała późniejsze podjęcie pełnowymiarowego zatrudnienia. Organy nie podjęły się weryfikacji twierdzeń skarżącej, iż wprawdzie zarejestrowała się ona w PUP jako osoba bezrobotna, jednak brak ofert zatrudnienia spowodował, iż pomimo statusu osoby bezrobotnej, mogła ona w całości poświęcić swój czas opiece nad niepełnosprawnym mężem. Ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia skarżącej wynika, iż wyłącznym powodem zaprzestania prowadzonej działalności gospodarczej była choroba męża. Nie można bowiem z góry wykluczyć sytuacji, że gdyby nie konieczność opieki nad mężem, to skarżąca mogłaby podjąć każde zatrudnienie lub pracę zarobkową w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przyczyny braku podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej mogły być również zupełnie inne. Wszystkie te kwestie wymagają jednak stosownych wyjaśnień i ustaleń, których organy nie poczyniły. Z uzasadnienia decyzji Kolegium nie wynika, ażeby organ rozważał czasowy związek między zakończeniem aktywności zawodowej skarżącej, a powstałą u jej męża niepełnosprawnością. Z akt sprawy nie wynika jednak, ażeby organ tak pierwszej jak i drugiej instancji poddały jakiejkolwiek ocenie twierdzenia skarżącej, iż wyłącznym powodem zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, była choroba męża. Nie stanowi to również wypełnienia dyspozycji przepisu art. 107 § 3 K.p.a, który wskazuje na niezbędne elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie decyzji administracyjnej. Podstawowe zasady postępowania administracyjnego nakładają na organ zobowiązanie do podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie jej rozpatrzenie na podstawie całego zebranego materiału dowodowego. Sytuacja, w której organ analizuje ten materiał w sposób szczątkowy nie pozwala uznać, że postępowanie takie prowadzone jest w sposób budzący zaufanie jego uczestników do państwa. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy nie rozważyły sytuacji faktycznej i prawnej skarżącej w oparciu o art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, chociaż z mocy art. 6 k.p.a. ciążył na nich taki obowiązek. Skutkowało to naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nienależycie zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy, przez co nie został prawidłowo wyjaśniony stan faktyczny i prawny, zaś uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię art. 16a ust.1 oraz art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dodatkowo organ dokona oceny okoliczności sprawy, w tym bezspornego faktu uprzedniego przyznania ostateczną decyzją do dnia [...]r. i pobierania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad mężem, w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, w którym Trybunał orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylono zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, że zostały one wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego i procesowego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W pkt II sentencji wyroku orzeczono na mocy art. 152 P.p.s.a.