II SA/Bd 983/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. K. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 j.t.) - dalej: k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 j.t.) - dalej: pb, po zapoznaniu się z odwołaniem M. K. od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2017 r., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą M. K. odwołania. Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania: W dniu [...] kwietnia 2017 r. skarżąca udzieliła pełnomocnictwa w sprawie radcy prawnemu L. P. W. oraz radcy prawnemu K. B.. Prezydent Miasta W. w dniu [...] czerwca 2017 r. wydał decyzję znak: [...], ustalającą niezbędność potrzeby wejścia na teren nieruchomości - działki nr [...] obręb W. [...] przy ul. [...] we W. , należącej do skarżącej - celem wykonania przez J. H. robót budowlanych polegających na naprawie tynku na ścianie i na kominie oraz pomalowaniu ściany budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na ternie działki nr [...] obręb W. [...] przy ulicy [...] we W. i dokonał jej doręczenia stronom postępowania. Skarżąca nie wskazała pełnomocnika, któremu doręczać pisma, a radca prawny L. W. aktywnie reprezentował stronę w korespondencji z organem I instancji, w związku z tym na adres kancelarii radcy prawnego L. W. decyzja została wysłana listem poleconym z potwierdzeniem odbioru. Skuteczne doręczenie nastąpiło w dniu [...] czerwca 2017 r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że korespondencję zawierającą decyzję doręczono dozorcy domu, który zgodnie z pouczeniem na tym potwierdzeniu, przez złożenie podpisu podjął się oddania pisma adresatowi (pełnomocnikowi strony). Zgodnie z art. 43 k.p.a. "W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi." Zgodnie z orzecznictwem (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 910/10; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 223/13) takie doręczenie jest skuteczne, a datą doręczenia pisma jest w takim przypadku dzień odebrania go przez dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę domu, a nie dzień faktycznego otrzymania pisma przez adresata (patrz też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt III SA/Po 346/13). Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji. Jak wskazano, decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona w dniu [...] czerwca 2017 r., natomiast odwołanie zostało nadane przez radcę prawnego L. W. za pośrednictwem poczty w dniu [...] lipca 2017 r. (data wpływu do Prezydenta Miasta W. w dniu [...] lipca 2017 r.). Zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, zatem cztemastodniowy termin do wniesienia odwołania przez skarżącą upłynął w dniu [...] lipca 2017 r. Przedmiotowe odwołanie zostało więc złożone z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. jest terminem ustawowym, wiąże więc wszystkie osoby i organy występujące w postępowaniu administracyjnym. Jego niedotrzymanie spowodowało w stosunku do wyżej wymienionej czynności ujemne skutki procesowe w postaci utraty prawa do wniesienia odwołania. Niedochowanie terminu przesądza zatem o wydaniu niniejszego postanowienia, bez dalszego rozpatrywania sprawy. Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a orzeczenie w tym zakresie nie wchodzi w zakres sfery uznania administracyjnego. Strona odwołująca się nie wniosła o przywrócenie uchybionego terminu. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca wniosła o jej uchylenie i wydanie decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na wejście na teren jej działki. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1/ naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, 2/ naruszenia prawa materialnego tj. przepisu art. 47 pb, poprzez dokonanie wadliwej wykładni tego przepisu. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że zaskarżoną decyzją organ I inst. w pkt. 1 ponownie ustalił niezbędność wejścia na teren działki odwołującej się, natomiast w jej punktach następnych określił warunki wykonania robót budowlanych wymienionych w pkt. 1 zaskarżonej decyzji. Zarzucono, że w porównaniu z poprzednią decyzją z dnia [...].03.2017r. uchyloną przez organ II inst. w zaskarżonej decyzji pojawił się jedynie jeden dodatkowy wątek sprawy w postaci protokołu z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia [...].05.2017r. a nie mający żadnego znaczenia dla istoty sprawy. Wywodzono, że zalecany remont komina w protokole kontroli z dnia [...].05.2017r. może być wykonany jedynie po uzyskaniu pozwolenia na budowę a to oznacza, że brak tego pozwolenia uniemożliwia zastosowanie przepisu art. 47 pb. Podniesiono, że organ I inst. całkowitym milczeniem potraktował zarzut odwołującej się, że roboty wskazane w zgłoszenie przez J. H. nie są objęte zakresem przedmiotowym art. 30 ust. 1 pkt. 2a w zw. z art. 3 pkt. 8 pb i z tego też powodu również roboty te nie są objęte dyspozycja art. 47 pb. Wywodzono, że zakres robót objętych wnioskiem J. H. zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 pkt. 2a pb, nie podlega zgłoszeniu i może być wykonany bez żadnego zgłoszenia a tym samym do tych robót nie może mieć zastosowane przepis art. 47 pb. W skardze złożonej do Sądu, skarżącą wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu art. 43 kpa mające zasadniczy wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi przedstawiono następującą argumentację: Za naruszeniem przez organ II inst. przepisu art. 43 kpa przemawiają następujące argumenty: Po pierwsze, przepis art. 43 kpa dotyczy tylko i wyłącznie doręczeń pism do mieszkań osób fizycznych, co wynika z treści tego przepis - ostatnie zdanie i nie ma on zastosowania do doręczeń pism pełnomocnikom będących adwokatami lub radcami prawnymi do ich kancelarii. Po drugie, w budynku, w którym mieści się kancelaria pełnomocnika skarżącej nie ma dozorcy domu. Budynek ten składa się z lokali stanowiących odrębną własność lokali i oprócz lokali mieszkalnych są dwa lokale użytkowe właśnie kancelaria radcy pranego pełnomocnika skarżącej i biura zarządcy nieruchomości, któremu zarząd wspólnoty mieszkaniowej powierzył zarząd lokalami należącymi do wspólnoty mieszkaniowej. Zakresy znaczeniowe pojęć dozorcy domu i zarządcy nieruchomości są zupełnie odmienne i nie można tych pojęć utożsamiać. Jeżeli nawet zarządca nieruchomości wspólnoty mieszkaniowej, do której należy również kancelaria pełnomocnika skarżącej, potwierdził odbiór decyzji Organu I inst. kierowanego do kancelarii pełnomocnika skarżącej, co jeszcze nie zostało ustalone, to takie doręczenie jest bezskuteczne, ponieważ narusza normę art. 43 kpa. Po trzecie, jak wynika z drugiego zdania przepisu art. 43 kpa o doręczeniu pisma dozorcy domu, zawiadamia się adresata pisma poprzez umieszczenie zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie na takiej skrzynki w drzwiach mieszkania. Ten ustawowy obowiązek również nie został spełniony i nad nim organy obu instancji przeszły do porządku. Pełnomocnik skarżącej nie został zawiadomiony o doręczeniu decyzji organu I inst. dozorcy domu ( którego w istocie nie ma i nie było ) ani poprzez umieszczenia zawiadomienia w skrzynce pocztowej ani w drzwiach w tym przypadku kancelarii a co jest ustawowym warunkiem do uznania skuteczności doręczenia pisma w trybie przepisu art. 43 kpa. O tym, że decyzja organu I inst. został doręczana dozorcy domu, pełnomocnik skarżącej dowiedział się dopiero z uzasadnienia organu II inst., choć organ ten nie podaje nazwiska osoby, która podszywa się pod dozorcę domu. Po czwarte, pełnomocnik skarżącej w odwołaniu od decyzji organu I inst. z dnia [...].07.2017r. jednoznacznie wskazał w jaki sposób została mu doręczona ta decyzja tj. że została pozostawiona w skrzynce pocztowej. Po piąte, organ II inst. musiał zapoznać się z licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych i poglądami doktryny, że art. 43 kpa nie może być zastosowany do doręczeń pism pełnomocnikowi będącemu adwokatem lub radca prawnym kierowanych do ich kancelarii, bo jest to miejsce pracy a nie adres zamieszkania. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć większość jej zarzutów była chybiona. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", potwierdza, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Problematyka prawidłowego doręczenia pism administracyjnych, w tym aktów administracyjnych, stanowi istotne zagadnienie zapewnienia prawidłowości postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że skutki prawne mogą wywoływać jedynie te spośród aktów administracyjnych, które zostały stronie prawidłowo, w świetle obowiązujących przepisów, doręczone. Z nadrzędnych zasad postępowania administracyjnego, a więc m.in. z zasady praworządności wynika, że konieczność prawidłowego doręczenia wszelkich pism w sprawie stanowi istotny obowiązek organów administracji publicznej w sprawie administracyjnej. Tym samym interpretacja przepisów dotyczących omawianego zagadnienia musi być dokonywana w sposób ścisły, zaś sama czynność materialno - techniczna, jaką jest doręczenie, nie może budzić najmniejszych wątpliwości co do swojej prawidłowości. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że radca prawny L. P.. W. wykonuje zawód radcy prawnego w formie kancelarii prawnej prowadzonej przez niego osobiście. Wobec tego, radcy prawnemu wykonującemu zawód w kancelarii radcy prawnego należy doręczać pisma w postępowaniu administracyjnym, tak jak osobie fizycznej. W stosunku do osoby fizycznej znajduje zastosowanie – jeżeli chodzi o zasady doręczeń pism – reżim prawny przewidziany przez przepisy art. 42 § 1 i art. 43 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 911/10; wyrok NSA z 20 lutego 2014 r., sygn.. akt II OSK 2158/12 publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przepisów tych wynika, że osobie fizycznej doręcza się pisma w postępowaniu administracyjnym w jej mieszkaniu lub miejscu pracy. Jeżeli nie ma możliwości doręczenia korespondencji adresatowi osobiście znajduje zastosowanie tryb tzw. doręczenia zastępczego i wówczas korespondencję listową doręcza się, za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Niezasadny jest więc zarzut skargi, w którym podnosi się, że przepis art. 43 kpa dotyczy tylko i wyłącznie doręczeń pism do mieszkań osób fizycznych, co wynika z treści tego przepis - ostatnie zdanie i nie ma on zastosowania do doręczeń pism pełnomocnikom będących adwokatami lub radcami prawnymi do ich kancelarii, o czym świadczą liczne orzeczenia sądów administracyjnych i poglądami doktryny. W skardze, nie przytoczono nie tylko licznych, ale nawet jednego orzeczenia sądu lub poglądu doktryny, które miałoby potwierdzać wskazany powyżej błędny pogląd strony skarżącej. Pogląd ten nie został też w jakikolwiek sposób uzasadniony, przez co stanowi puste, pozbawione jakichkolwiek racji twierdzenie. Pełnomocnik skarżącej, radca prawny, świadczy usługi prawnicze jako osoba fizyczna. Nie jest on zatem jednym z podmiotów instytucjonalnych, o których mowa w art. 45 k.p.a. Wobec tego doręczyciel nie miał obowiązku poszukiwania w miejscu pracy radcy prawnego osób uprawnionych do odbioru pisma na podstawie stosownego upoważnienia. Sąd stoi przy tym na stanowisku, że zgodnie z treścią art. 42 § 1 k.p.a. pisma mogą być doręczane osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą w siedzibie jej firmy, jako faktycznego miejsca jej pracy, zwłaszcza w sytuacji gdy wyłącznie taki adres wskazuje sama strona jako adres jej pełnomocnika, a taka okoliczność niewątpliwie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Nie ma też racji skarżąca, twierdząc, że doręczenie decyzji w trybie art. 43 k.p.a. zarządcy nieruchomości jest bezskuteczne z powodu zupełnej odmienności znaczeniowej pojęć dozorcy domu i zarządcy nieruchomości. Jakkolwiek znaczenia tych pojęć nie są identyczne, to jednak obie funkcje uprawniają do podejmowania w stosunku do nieruchomości funkcji porządkowych (dozorca) i zarządczych (zarządca). Skoro ustawodawca upoważnił dozorcę nieruchomości do doręczenia korespondencji adresatowi w niej zamieszkującemu, to należy przyjąć, że tym bardziej uprawnienie takie służy jej zarządcy, który ma szerszy w stosunku do niej zakres uprawnień, niż dozorca. Zaistniały w przedmiotowej sprawie problem wymagający zauważenia polega zaś na czym innym. Organ odwoławczy przyjmując, że doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej było skuteczne oparł się na adnotacji poczynionej przez doręczyciela, dokonanej na druku zwrotnego poświadczenia odbioru, że korespondencję przeznaczoną dla pełnomocnika skarżącej doręczono dozorcy domu w dniu [...] czerwca 2017 r. Organ ten przeszedł jednak do porządku nad dwoma istotnymi faktami. Po pierwsze, podpis złożony przez dozorcę domu jest nieczytelny, a po drugie, nie został przez doręczyciela w sposób pełny, wypełniony pkt 1 ww. dokumentu, określający, gdzie pozostawiono zawiadomienie, przeznaczone dla adresata, o dokonanym dozorcy domu doręczeniu pisma (vide: k. 88 b akt administracyjnych organu I instancji). Powyższe okoliczności mają istotne znaczenie dla sprawy. Skoro doręczenie zastępcze wywołuje takie same skutki, jak doręczenie zwykłe do rąk adresata, to przyjęta przez ustawodawcę tzw. fikcja doręczenia, a więc instytucja zastosowana w art. 43 k.p.a., wymaga bezwzględnego przestrzegania jego warunków. Skoro przepis ten wymaga, by o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadomić adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania, to adnotacja o tym na poświadczeniu odbioru przesyłki jest warunkiem uznania doręczenia zastępczego za skuteczne. Z przyczyny niespełnienia tego warunku nie można uznać skuteczności doręczenia pełnomocnikowi skarżącej decyzji pierwszoinstancyjnej, tym bardziej, że strona skarżąca twierdzi, iż decyzja ta nie została jej doręczona przez dozorcę domu, ani inną osobę, a osoby, która w ww. poświadczeniu doręczenia, została określona, jako dozorca domu, nie sposób zidentyfikować, skutkiem nieczytelności złożonego przez nią podpisu. Czytelność podpisu osoby doręczającej zastępczo przesyłkę stanowi niezbędny warunek skuteczności doręczenia zastępczego (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 3004/15; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn.. akt II OSK 2641/15). Należy podkreślić, że w dokumencie zwanym "potwierdzeniem odbioru" powinny zostać zaświadczone wszystkie okoliczności warunkujące zaistnienie domniemania doręczenia przesyłki. W przeciwnym wypadku dokument ten nie jest dowodem dokonanego doręczenia zastępczego. W tych warunkach, wobec naruszenia przepisu art. 43 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skarga podlegała uwzględnieniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ dokona ustaleń w zakresie dotyczącym daty skutecznego doręczenia pełnomocnikowi skarżącej decyzji pierwszoinstancyjnej i ponownie ustali, czy został zachowany termin do złożenia odwołania od tej decyzji. W sytuacji pozytywnego przesądzenia tej okoliczności rzeczą organu odwoławczego będzie rozpoznanie odwołania. Biorąc pod uwagę powyższe, na podst. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uwzględniono skargę, a o kosztach postępowania orzeczono na podst. art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.