II SA/Bd 990/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tucholi na uchwałę Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 29 marca 2017 r. nr XXX/225/2017 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Więcbork na rok 2017 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Tucholi wniósł skargę na uchwałą nr XXX/225/2017 z dnia 29 marca 2017 r. Rady Miejskiej w Więcborku w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Więcbork w 2017 roku wnioskując o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 maja 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej powoływana jako u.s.g.) oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296, dalej powoływana jako ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych) poprzez zaniechanie opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województw Kujawsko-Pomorskiego, a jako akt prawa miejscowego winna podlegać ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Rada Miejska w Więcborku w § 3 uchwały postanowiła, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Skarżący podkreślił, że program opieki nad zwierzętami, uchwalony na podstawie art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856, dalej powoływana jako u.o.z.) jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Zatem zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 u.s.g. winna być ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Art. 13 pkt 2 cyt. ustawy stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione między innym przez organ gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Więcborku wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona uchwała nie narusza art. 13 pkt 2 i 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, ponieważ zamieszczone w niej unormowania nie posiadają charakteru norm abstrakcyjno-generalnych, a więc adresowanych do wszystkich mieszkańców gminy Więcbork lub wszystkich osób przebywających na terenie gminy jako potencjalnych adresatów tych norm. Akt prawa miejscowego natomiast musi zawierać uregulowania stanowiące źródło określonego sposobu zachowania, a więc formułować zakazy, nakazy lub uprawnienia. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie ich z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych, okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Powszechne obowiązywanie oznacza prawną możliwość regulowania postępowania wszystkich kategorii adresatów prawa i obywateli, organów państwowych, osób prawnych i organizacji społecznych. W rezultacie cechą odróżniającą akt normatywny generalny od aktu indywidualnego jest to, że akt administracyjny indywidualny reguluje prawne stosunki między organem a daną jednostką (adresatem aktu) w indywidualnym przypadku, zaś akt normatywny generalny ustała normę prawną mającą regulować pewnej kategorii stosunek społeczny, mogący powstać między organem, a każdą nieznaną z góry jednostką. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna. W przedmiotowej sprawie sporna byłe jedynie okoliczność, czy zaskarżona uchwała może być zaliczona do aktów prawa miejscowego, co przesądzałoby o konieczności jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Brak publikacji należałoby uznać za sprzeczność z prawem skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały (art. 91 § 1 zd. 1 u.s.g.). W orzecznictwie sądów administracyjnych można było w spotkać zróżnicowane poglądy na temat charakteru prawnego uchwał w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz tego, czy jest ona aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie NSA wyrażono stanowisko, że charakter prawny przedmiotowej uchwały może być dyskusyjny. Okoliczność, że określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. Wskazać należy, że wystarczy, aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. W ostatnim czasie w orzecznictwie jednak ugruntowało się stanowisko, że uchwała podejmowana na podstawie art. 11a u.o.z. stanowi akt prawa miejscowego i tym samym podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (vide np. wyroki NSA z 12.10.2016 r., II OSK 3245/16, z 14.06.2017 r., II OSK 1001/17, z 13.03.2013 r., II OSK 37/13, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Każdorazowo, by móc przypisać aktowi normatywnemu stanowionemu przez gminę przymiot prawa miejscowego, należy wnikliwie poddać analizie jego cechy materialne i formalne. Konieczne jest zatem ustalenie, kto jest adresatem określonej normy postępowania oraz co było podstawą jego podjęcia. Tym samym o charakterze danego aktu prawnego przesądza podstawa prawna aktu oraz regulowana nim materia. Akty prawa miejscowego, czyli przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są źródłami prawa, a więc muszą posiadać cechy ogólności oraz abstrakcyjności. Akt prawa miejscowego, co należy podkreślić, nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkujących lub przebywających na określonym terytorium i wystarczy wskazać adresatów (co najmniej grupowo), o ile wyodrębnienie dokonywane jest na podstawie określonego kryterium. Uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania. Oznacza to, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego, może być w konkretnym przypadku dyskusyjny. Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z., a treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy, należało uznać, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania go jako aktu prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zatem podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt, co powoduje, że jest to akt prawa miejscowego, a nie akt wewnętrzny. Mając na uwadze powyższe skarga podlegała uwzględnieniu, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369).