II SAB/Bd 105/16

Dnia 1 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi U. Ł. na bezczynność Starosty R. w przedmiocie ustalenia udziału we wspólnocie gruntowej 1. zobowiązuje Starostę R. do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2016 r. o ustalenie udziału we wspólnocie gruntowej w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, 4. zasądza od Starosty R. na rzecz U. Ł. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. U. Ł., działając przez ustanowionego pełnomocnika – radcę prawnego K. G., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Starosty w związku ze złożonym wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016r. o ustalenie udziału we wspólnocie gruntowej. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że skarżąca jest następcą prawnym po J. K. (postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] grudnia 2007r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku uprawomocniło się z dniem [...] stycznia 2008r.) i posiada ¼ udziału we wspólnocie gruntowej, obejmującej nieruchomości oznaczone numerami działek [...] (przy rzece R.), [...] (przy ul. M.), [...] ( przy ul. M.), [...], znajdujące się w R. Decyzją Naczelnika Miasta z dnia [...] stycznia 1981 r. znak [...] ustalono udziały rolników we wspólnocie gruntowej na terenie miasta obejmującej grunty położone przy ul. M. i ul. P. o łącznej powierzchni 11,7507 ha. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r. utworzona została Spółka do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów pod nazwą "W.". Uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r. powołano członków zarządu Spółki - W. W dniu [...] lutego 1998 r. został zatwierdzony przez Burmistrza Miasta statut Spółki dla zagospodarowania W. na terenie miasta R. W piśmie z dnia [...] marca 2016r. Starosta wystąpił do Prezesa Spółki – W. na terenie miasta, o zwołanie w terminie dwóch tygodni nadzwyczajnego zebrania członków Spółki w celu dokonania aktualizacji wykazu osób uprawnionych do korzystania ze wspólnoty gruntowej na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ( Dz.U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). W piśmie tym poinformowano, że następcą prawnym J. K. jest U. Ł. reprezentowana przez radcę prawnego K. G., którzy powinni być zaproszeni do udziału w zebraniu. Pismo to zostało przesłane do skarżącej i jej pełnomocnika (zwrotne potwierdzenia w aktach sprawy). W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016r. skarżąca skierowała do Starosty wniosek o ustalenie udziału we wspólnocie gruntowej na podstawie art. 8a ust. 1, 2 i 3 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. Zarządu Spółki W. na podstawie art 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, zgodnie ze złożonymi wnioskami i dołączonym odpisem prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] grudnia 2007 r. Sygn. akt [...], w miejsce udziału 3/14 części przypadającego J. K. została wpisana U. Ł., A. J. S. i M. O. - każda z nich w udziale po 1/14 części. W dniu [...] maja 2016 r. został dokonany wpis w ewidencji gruntów i w tym samym dniu zostało wysłane zawiadomienie, które zostało odebrane. U. Ł. wystąpiła o wydanie kserokopii uwierzytelnionej uchwały Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., która następnie została wydana. W piśmie z dnia [...] czerwca 2016r., skarżąca działając przez pełnomocnika, złożyła do Wojewody zażalenie na niezałatwienie sprawy w trybie art. 37 kpa. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016r. nr [...] Wojewoda uznał zażalenie za nieuzasadnione. Skarżąca, działając przez pełnomocnika, złożyła skargę do WSA w Bydgoszczy na bezczynność Starosty w związku z nierozpatrzeniem wniosku z dnia [...] kwietnia 2016r. o ustalenie udziału we wspólnocie gruntowej. W skardze zarzucono naruszenie: 1. art.8, art.12, art.35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., poprzez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy z wniosku o ustalenie udziału we wspólnocie gruntowej z dnia [...] kwietnia 2016 roku, 2. art. 8a ust. 5 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963 roku, Nr 28, poz. 169 ze zm.), poprzez niewydanie decyzji ustalającej wykaz osób uprawnionych do wspólnoty gruntowej, 3. art. 65 § 1 k.p.a., poprzez przekazanie wniosku o ustalenie udziału we wspólnocie gruntowej z dnia [...] kwietnia 2016 roku Zarządowi Spółki W. i niezawiadomienie o tym pełnomocnika strony. W związku z powyższym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., art. 154 p.p.s.a i art. 200 p.p.s.a. skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Starosty do rozpatrzenia wniosku U. Ł. o ustalenie udziału we wspólnocie gruntowej z dnia [...] kwietnia 2016 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdzenie, że bezczynność organu - Starosty nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenie od organu - Starosty na rzecz skarżącej kwoty w wysokości 5 000 zł (pięciu tysięcy) złotych, 4. zasądzenie od organu Starosty na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi, powołując się na art. 8a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wskazano, że wniosek o ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej może być złożony przez następcę prawnego uprawnionego. Rozpoznanie tego wniosku powinno nastąpić w drodze decyzji wydanej przez starostę (art. 8a ust. 5 ww. ustawy). W ocenie skarżącej, Starosta powinien bądź wydać decyzję ustalająca wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej uwzględniający udział skarżącej jako następcy prawnego J. K., bądź też z jakiś przyczyn odmówić wydania decyzji. Powinno to jednak przybrać formę decyzji. Zdaniem skarżącej za niewłaściwe należy uznać stanowisko Starosty oraz Wojewody zaprezentowane w postanowieniu z dnia [...] lipca 2016 roku, [...], uznającego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione, że zarząd spółki jest uprawniony do podejmowania uchwał w sprawie ustalenia udziałów osób uprawnionych we wspólnocie gruntowej (zob. str. 3 uzasadnienia tego postanowienia). Taka konstatacja może implikować niebezpieczne skutki związane z obrotem udziału we wspólnocie gruntowej i pomija całkowicie udział Starosty, jako organu w procesie ustalania wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, a w szczególności jest sprzeczna z treścią art. 8a ust. 1 i 5 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Skarżąca podkreśliła fakt, że Spółka powoływana jest w celu sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty (art. 14 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych), natomiast zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłaszane są do ewidencji przez zarząd spółki (art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych). W ocenie pełnomocnika skarżącej, zarząd spółki jest uprawniony do zgłaszania zmian w ewidencji dotyczących wykazu osób uprawnionych na podstawie właściwej decyzji wydanej na podstawie art. 8a ust. 5 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zarząd Spółki nie może ustalać samowolnie, kto jest uprawniony a kto nie, wkraczałby bowiem wówczas w kompetencje Starosty. Pełnomocnik skarżącej przyznał, że na skutek wniesionego wniosku w istocie doszło do zmian w ewidencji i uwzględnienia udziału skarżącej we wspólnocie gruntowej, jednakże jest to niewystarczające. Idąc tokiem rozumowania organu jak i Wojewody możliwe jest samowolne dokonanie przez zarząd spółki zmiany w wykazie osób uprawnionych bez udziału starosty i bezzasadne wykluczenie osoby uprawnionej ze wspólnoty gruntowej. Pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko, że organ związany wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016r. powinien był wydać decyzję ustalająca wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej uwzględniający udział skarżącej jako następcy prawnego J. K., bądź też odmówić wydania decyzji. Nie uczynił tego, czym naruszył art. 8, art. 12, art.35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 8a ust. 5 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i w konsekwencji pozostaje w bezczynności. W ocenie skarżącej Starosta nie był również uprawniony do przekazania Zarządowi Spółki wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 roku, albowiem spółka powołana w trybie art. 14 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, nie jest organem administracji publicznej. Zdaniem skarżącej, niezależnie od powyższego, uznając nawet za prawidłowe przekazanie wniosku wg właściwości zarządowi spółki, Starosta powinien był poinformować o tym ustanowionego w sprawie pełnomocnika, co jednakże nie nastąpiło. W efekcie organ naruszył art. 65 § 1 k.p.a. Pełnomocnik wskazał, że art. 154 § 7 p.p.s.a. daje sądowi administracyjnemu kompetencję do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W ocenie skarżącej żądana w punkcie 3 petitum skargi kwota 5 000 zł nie jest wygórowana i odpowiednia biorąc pod uwagę funkcję dyscyplinującą jaką spełnia wobec organu, a także upływ czasu od złożenia wniosku i fakt pozostawania organu w bezczynności. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że zmiany w ewidencji gruntów i budynków wprowadzone zostały zgodnie z art. 24 ust 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520). W tym przypadku w celu dokonania zmian nie jest wymagana decyzja. Decyzja Naczelnika Miasta z dnia [...] stycznia 1981 r. znak [...] określająca obszar wspólnoty i udziały poszczególnych członków została ujawniona w ewidencji gruntów z urzędu (art. 18 ust. 2 zdanie 1). Natomiast wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki (art. 18 ust. 2 zdanie 2). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 Ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a Ppsa). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 Ppsa). W przedmiotowej sprawie, wniosek skarżącej o ustalenie udziału we wspólnocie gruntowej został zakończony czynnością materialno-techniczną, polegającą na dokonaniu zmian w ewidencji gruntów i budynków. Podstawą zmiany była uchwała Zarządu Spółki W. na terenie miasta R. ul. P. i ul. M. w sprawie wpisu udziału we W. z dnia [...] maja 2016r. Nr [...] podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ( Dz.U. Nr 28, poz. 169). Zawiadomienie o zmianie z dnia [...] maja 2016r. dowód zmiany: [...] zostało przesłane do skarżącej (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy doręczenie w dniu [...] maja 2016r.). Zdaniem organu, przepisy ustawy nie przewidują innej formy rozpoznania wniosku niż w drodze czynności materialno – technicznej, poprzez zmianę w ewidencji gruntów. W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Podnieść należy, że zgodnie z art. 61 § 1 Kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 61a § 1 Kpa, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie skarżąca, pismem z dnia [...] kwietnia 2016r., wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia udziału we wspólnocie gruntowej, podając jednocześnie, jako jego podstawę prawną, przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Żądanie wydania decyzji administracyjnej zostało podtrzymane w zażaleniu do organu wyższego stopniem oraz podtrzymane w skardze do Sądu na bezczynność organu. W tej sytuacji, przekonanie Starosty o braku podstaw do zakończenia sprawy w drodze decyzji administracyjnej wymagało procesowego załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ustawodawca przyjmuje generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym (wnioskowym) i transformacji skargi (wniosku) w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi (wniosku), pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji, a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdza brzmienie art. 61a § 1 Kpa, w myśl którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (tak w wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2013r., sygn. akt II OSK 1815/13; w wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 584/11, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem w myśl obowiązującej aktualnie regulacji, wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego winien być zweryfikowany w oparciu o przesłanki określone w art. 61a § 1 Kpa. Przy czym nawet w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji w tym zakresie, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W związku z tym załatwienie wniosku strony pisemnym zawiadomieniem nie czyni zadość wymogom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wymaga załatwienia w formach postępowania administracyjnego albo poprzez nadanie sprawie biegu i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast brak załatwienia sprawy w jakiejkolwiek z powyższych form przesądza o bezczynności organu. Podkreślenia wymaga, iż Sąd nie przesądza występowania w sprawie przesłanek przewidzianych w art. 61a Kpa, jednakże w razie ich zaistnienia przepis powyższy winien być zastosowany. Należy jednocześnie wyjaśnić, że poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje kwestia zasadności żądania wniosku. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wyłącznie bezczynność organu w załatwieniu wniosku o wszczęcie postępowania. Zatem Sąd w przedmiotowym postępowaniu nie może oceniać, argumentów strony przedstawionych w treści skargi i pisma procesowego z dnia [...] kwietnia 2016r. dotyczących merytorycznych uchybień i błędów organu i nie wydania decyzji. W tym stanie rzeczy, uznając, iż organ pozostawał w bezczynności co do wniosku skarżącej z dnia 5 kwietnia 2016r., na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa, Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie będą miały okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2013 r. sygn. I SAB/Wa 415/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a Ppsa Sąd w punkcie 2 wyroku stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe uzasadnia ustalenie, iż organ podejmował czynności dotyczące przedmiotowego wniosku, a jedynie nie przybrały one właściwej formy, określonej przepisami prawa. W niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącej, czy też celowego zwlekania z udzieleniem odpowiedzi na podniesione zarzuty. Zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a., uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie postępowanie organu nie było nacechowane złą wolą zaniechania rozpoznania sprawy a stopniem jej skomplikowania i przekonaniem, że czynność materialno- techniczna dokonania zmian w ewidencji gruntów zakończyła postępowanie z wniosku skarżącej. W związku z tym, zastosowanie wobec organu dolegliwości pieniężnej nie jest w tych okolicznościach uzasadnione. Ponadto, jak wynika z art. 154 § 7 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność może, lecz nie musi, przyznać od organu na rzecz skarżącego ww. sumę pieniężną. Z tych względów Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. wniosek skarżącej w ww. zakresie, o czym orzekł jak w punkcie 3 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. W poczet kosztów, o zwrocie których orzekł Sąd, zaliczyć należy: 1. wynagrodzenie pełnomocnika, na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2015.1804) w wysokości 480 zł; 2. wpis uiszczony od skargi na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2003.221.2193) w wysokości 100 zł; 3. opłatę skarbową od pełnomocnictwa określoną w załączniku stanowiącym przedmiotów opłaty skarbowej, stawki tej opłaty oraz zwolnienia, do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t. jedn. Dz.U.2016.1827) w wysokości 17 zł.