II SAB/Bd 107/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A.A. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku skarżącego A.A. z dnia [...] maja 2015r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 1 miesiąca od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A.A. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. skarżący A. A. zwrócił się do Wojewody Kujawsko – P. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Do podania zostało dołączone oświadczenie wnioskodawcy, że jego paszport stracił ważność i że zwracał się do Ambasady [...], ale uzyskał informację, że przedłużenie ważności paszportu możliwe jest dopiero po odbyciu służby wojskowej. Wnioskodawca oświadczył, że nie chce wracać do [...] odbywać służbę wojskową i w związku z tym nie może przedłużyć ważności paszportu. Do wniosku dołączono także kopię karty pobytu (ważną do [...] czerwca 2015 r.) oraz kopię prawa jazdy wydanego przez Starostę B. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. (doręczonym skarżącemu [...] czerwca 2015 r.) Wojewoda wezwał skarżącego do usunięcia, w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, braków formalnych wniosku poprzez przedstawienie ważnego dokumentu podróży. W wezwaniu organ wskazał, że zgodnie z art. 160 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach w szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania, może przedstawić inny dokument potwierdzający tożsamość. W związku z tym organ wezwał skarżącego aby, w przypadku, jeżeli nie posiada ważnego dokumentu podróży, dostarczył w wyznaczonym terminie: - inny dokument potwierdzający tożsamość skarżącego, - dokumentów potwierdzających, iż skarżący podjął rzeczywiste starania w celu uzyskania dokumentu podróży, które okazały się bezskuteczne i niezależne od skarżącego (np. odpowiedź Ambasady [...] o odmowie wydania skarżącemu dokumentu podróży lub zaświadczenie z placówki z kraju pochodzenia.) W dniu [...] czerwca 2015 r. skarżący złożył organowi kopię podania o wydanie nowego paszportu, z jakim zwrócił się w tym dniu do Ambasady [...], a także kopię paszportu, który utracił ważność [...] października 2011 r. Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewoda, uznając, że nie doszło do usunięcia braków formalnych wniosku przez skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") pozostawił wniosek z dnia [...] maja 2015 r. bez rozpoznania. Skarżący złożył zażalenie na bezczynność Wojewody, jednakże Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Nr [...] uznał zażalenie za nieuzasadnione. We wniesionej do Sądu skardze na bezczynność Wojewody A. A. zarzucił organowi: 1) naruszenie art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu możliwości przedstawienia innego niż dokument podróży dokumentu potwierdzającego tożsamość, czego konsekwencją było jego niezastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wskutek czego niezasadnie pozostawiono wniosek bez rozpoznania, - art. 104 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie w sprawie decyzji co do istoty, - art. 7 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie i niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezałatwienie sprawy, nie biorąc tym samym pod uwagę słusznego interesu strony, - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie pogłębia zaufania uczestników do władzy publicznej, - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, czym dopuścił się niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, - art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w poprzednim roku ubiegając się o przedłużenie zezwolenia na pobyt czasowy złożył do akt podanie o wydanie paszportu wraz z odpowiedzią, z której wynikało, że paszportu nie otrzyma ze względu an obowiązek przedłożenia książeczki wojskowej (skarżący nie odbył służby wojskowej w [...], gdyż wyjechał z kraju jako 7 – latek). Wówczas przedłożone dokumenty były wystarczające do wydania kolejnej karty pobytu. Obecnie przedłożone te same dokumenty wraz z aktualnym prawem jazdy oraz nowym wnioskiem o wydanie paszportu okazały się niewystarczające. Wobec tego skarżący ponowił podanie o wydanie paszportu prosząc jednocześnie o odpowiedź, czy istnieje możliwość anulowania konieczności odbycia służby wojskowej. Konsul [...] w Polce pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. udzielił jedynie odpowiedzi, że każdy obywatel [...] może zgłosić się do Ambasady w celu otrzymani paszportu po przedłożeniu m.in. w przypadku mężczyzn od 16 do 50 roku życia książeczki wojskowej albo zaświadczenia o rejestracji wojskowej; konsul nie udzielił żadnej odpowiedzi odnośnie możliwości anulowania konieczności odbycia służby wojskowej. Skarżący wskazał, że stosując się do informacji pracownika Urzędu, udzielonej przy składaniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, złożył wniosek o wydanie paszportu czasowego, w celu przedłożenia w ten sposób zdobytego dokumenty na potrzeby niniejszej sprawy. Skarżący podniósł ponadto, że wbrew twierdzeniom zawartym w postanowieniu Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2015 r. nie ma możliwości anulowania obowiązku odbycia służby wojskowej w [...], w szczególności wobec nie ukończenia przez skarżącego 27 lat nie ma możliwości zamiany obowiązku odbycia służby wojskowej na karę finansową. Skarżący podkreślił przy tym, że opuścił [...] w wieku 7 lat, przebywa w Polsce od 15 lat, nie zna alfabetu, nie używa języka kraju pochodzenia, zaś w momencie przekroczenia granicy zostałby aresztowany za uchylanie się od służby wojskowej; w kontekście ewentualnej służby wojskowej zwrócił uwagę, że obecnie [...] jest bezpośrednio narażona na konflikt z [...], na granicy trwają walki, w których regularnie giną żołnierze i cywile. Zdaniem skarżącego wobec powyższego należy uznać, że podjął próbę uzyskania dokumentu podróży, niezależnie od niego bezskuteczną, co winno skutkować zastosowaniem przez organ art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach. W opinii skarżącego ocena, czy zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, którym mowa w art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach dający możliwość odstąpienia od wymogu przedłożenia dokumentu podróży powinna być rozstrzygnięta na etapie oceny merytorycznej. Uchylając się od wydania decyzji organ narusza art. 104 § 1 k.p.a. Nie było przy tym konieczności stosowania art. 64 § 2 k.p.a., gdyż już na etapie składania wniosku skarżący przedłożył organowi inne dokumenty potwierdzające jego tożsamość (aktualną kartę pobytu, prawo jazdy, skrócony odpis aktu urodzenia). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarżący był wzywany do uzupełnienia braków formalnych podania poprzez przedstawienie ważnego dokumentu podróży. W wyznaczonym terminie, który upłynął w dniu 12 czerwca 2015r., skarżący nie uzupełniła braków podania, wobec tego należało wniosek strony pozostawić bez rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. W świetle obowiązujących przepisów prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka także w zakresie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz. U. z 2012r, poz. 270), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Właściwość Sądu dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Jak wypowiedział się NSA w uchwale z dnia 3 września 2013 r. (sygn. akt I OPS 2/13) na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiotowej sprawie skarżący ubiegał się o zezwolenie na pobyt czasowy (dział V ustawy z dnia [...] grudnia 2013 r. o cudzoziemcach; Dz. U. z 2013 r. poz. 1650). Zgodnie z art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, cudzoziemiec przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku: 1) aktualne fotografie; 2) dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Z kolei stosownie do art. 106 ust. 3 ww. ustawy w szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania, może przedstawić inny dokument potwierdzający tożsamość. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że skarżący nie przedstawił organowi ważnego dokumentu podróży tj. paszportu. Z akt sprawy wynika natomiast, że do wniosku zostały dołączone inne dokumenty, na podstawie których możliwe jest stwierdzenie tożsamości wnioskodawcy (ważne prawo jazdy, ważna karta pobytu), jak również oświadczenie skarżącego, że jego zdaniem nie jest możliwe uzyskanie przez niego paszportu kraju pochodzenia. W tej sytuacji zdaniem Sądu, dla oceny zasadności zastosowania przez organ trybu określonego w art. 64 § 2 k.pa. istotna jest wykładnia przepisu art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, przewidującego możliwość przedłożenia przez wnioskodawcę innego niż dokument podróży (z reguły paszport) dokumentu potwierdzającego tożsamość. Należy zauważyć, że w nieobowiązującej ustawie o cudzoziemcach z dnia 13 czerwca 2003 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573), w art. 60 dotyczącym udzielania zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, ustawodawca także przewidział wymóg dołączenia do wniosku dokumentu podróży oraz w art. 60 ust. 6 zawarł identyczną, jak w art. 106 ust. 3 obecnej ustawy o cudzoziemcach, możliwość przedstawienia w określonym przypadku zamiast dokumentu podróży innego dokumentu tożsamości. Zgodnie z art. 60 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach z 13 czerwca 2003 r. "W szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania, może przedstawić inny dokument potwierdzający jego tożsamość." Zdaniem Sądu zachował wobec tego aktualność pogląd co do sposobu stosowania normy pozwalającej na przedstawienie cudzoziemcowi innego niż dokument podróży, dokumentu tożsamości. Dokonując wykładni art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach trzeba stwierdzić, że wymóg złożenia dokumentu podróży (art. 106 ust. 2) tworzy stan kompletności wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz z innymi dokumentami. Bezspornie zatem brak dokumentu podróży winien być zakwalifikowany jako brak formalny wynikający ze ściśle określonych przepisów. Jeżeli przepis obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Dopiero w szczególnie uzasadnionym przypadku cudzoziemiec może przedstawić inny dokument potwierdzający jego tożsamość. Ta szczególna sytuacja może znaleźć zastosowanie wówczas gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i jednocześnie nie ma możliwości jego uzyskania. Nie oznacza to, że wyczerpanie tych dwóch ostatnio określonych przesłanek stwarza uprawnienie po stronie cudzoziemca do przedłożenia zamiast paszportu innego dokumentu tożsamości. Organ musi bowiem dokonać za każdym razem indywidualnej oceny, czy pomimo tego, że cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania to zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek dający możliwość odstąpienia od wymogu żądania paszportu. Taki element ocenny powoduje, że nie może ten brak tj. brak ważnego dokumentu podróży i zamiast tego przedłożenie innego dokumentu tożsamości zostać zakwalifikowany jako brak formalny. Na etapie bowiem braków formalnych organ dokonywałby w ten sposób oceny merytorycznej, czy istnieją podstawy do zastosowania wyjątku od zasady, a w konsekwencji otwarcia drogi do rozstrzygnięcia merytorycznego. Tymczasem braki formalne to tego rodzaju uchybienia, które nie są związane z prowadzeniem przez organ postępowania wyjaśniającego i dokonywania jakichkolwiek ustaleń faktycznych. Z konstrukcji natomiast art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach wynika konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu wykazania czy zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek czy też nie. Z tego względu – w ocenie Sądu – jeżeli cudzoziemiec składa zamiast ważnego dokumentu podróży, inny dokument i powołuje się na okoliczności wskazujące, iż nie ma możliwości jego uzyskania, wypełnia braki formalne wniosku o udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że przepisy prawa nie wymagają w przypadku, o którym mowa w ww. art. 106 ust. 3, przedstawienia przez wnioskodawcę dokumentu stwierdzającego brak możliwości uzyskania dokumentu podróży. Także zatem nieprzedstawienie tego dokumentu nie może być traktowane jako brak formalny wniosku (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt IV SAB/Wa 148/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2013 r. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt II OSK 823/14). Wobec powyższego należy uznać, że pozostawienie przez Wojewodę bez rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 28 maja 2015 r. miało miejsce z naruszeniem prawa, a w konsekwencji – Wojewoda pozostaje w bezczynności. Z tych powodów, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. W powyższych okolicznościach faktycznych Sąd nie stwierdził, aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wprawdzie wskazany zwrot nie został przez ustawodawcę zdefiniowany to jednak, idąc za utrwalonymi w judykaturze i piśmiennictwie poglądami należy pojmować go jako oczywiste, jaskrawe naruszenie prawa, w tym przypadku relatywizowane do czasu lub sposobu działania organu w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej. W przedmiotowym przepisie chodzi zatem o takie działania lub zaniechania podmiotu, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podjęcia działań zmierzających do załatwienia danej sprawy administracyjnej. Ponieważ organ pozostawił wniosek bez rozpatrzenia – acz z naruszeniem prawa – pozostawał jednak w przekonaniu, że wniosek ten został załatwiony. Z tego względu nie można uznać, że stwierdzona bezczynność nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.