II SAB/Bd 120/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi Ł. G. na bezczynność Inne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Inne do załatwienia wniosku skarżącego Ł. G. z dnia [...] października 2018 r., 2. stwierdza, że Inne dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Straży [...] na rzecz Ł. G. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia [...] października 2018 r. Ł. G. złożył za pośrednictwem poczty mailowej do Straży Gminnej w C. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przez wskazanie: czy organizowane oraz przeprowadzane są patrole wspólne Straży Gminnej oraz Zarządu Dróg, kto odpowiada za blokowanie kół samochodowych zaparkowanych bez opłat, jaka jest ilość blokad, jaki jest procent patroli przeprowadzonych przez Straż wyposażony jest w blokadę kół, jaki jest procent patroli pieszych, czy procedura wyznaczania terenu objętego patrolem jest z góry usystematyzowana. Wnioskujący domagał się jednocześnie przesłania tych informacji na zwrotny adres mailowy ujawniony we wniosku. Dnia [...] grudnia 2018 r. do organu wpłynęła skarga Ł. G. (reprezentowanego przez zawodowego pełnomocnika - adwokata) na bezczynność Inne w zakresie udostępniania wyżej wskazanej informacji publicznej, w której domagał się: 1. zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z [...] października 2018 r. 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż w dniu [...] października 2018 r. złożył do organu opisany na wstępie wniosek o udostępnienie informacji publicznej i organ ani nie udostępnił tej informacji, ani też nie powiadomił go o powodach opóźnienia, terminie udostępnienia informacji, jak również o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub przekształcenia żądanej informacji. Podniósł on również, że nieodebranie lub nie odczytanie przekazanego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku nie może obciążać wnioskodawcy. W tym zakresie skarżący powołał się na stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z [...] września 2016 r. w sprawie I OSK 1924/16. W odpowiedzi na skargę Inne wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyjaśniono, że udzielono skarżącemu informacji w zakresie żądanym we wniosku z [...] października 2018 r. Stosowana odpowiedź została przekazana skarżącemu w dniu [...] grudnia 2018 r. Do odpowiedzi na skargę załączony został stosowny wydruk z poczty elektronicznej mający potwierdzić okoliczność rozpoznania wniosku skarżącego. Organ wyjaśnił ponadto, że udzielono skarżącemu odpowiedzi w dniu, w którym Komendant Straży otrzymał wniosek. Wskazując na powyższe organ domagał się oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z [...] października 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym patroli przeprowadzanych przez Straż Gminną. Skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Na wstępie zauważyć bowiem wypada, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (aktualnie ponaglenia), ani też innym środkiem prawnym, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (vide: wyroki NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05; z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13 – dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl baza CBOSA). Tytułem wstępu wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wniosek o udzielenie wskazanych informacji strona skarżąca złożyła w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej "u.d.i.p"). Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 tejże ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Dokonując interpretacji tego pojęcia należy odwołać się do regulacji art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącej, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Uwzględniając powyższe można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona albo odnosząca się do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. W tym miejscu należy też podnieść, że w sytuacji skierowania do organu administracji żądania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej organ ten może dokonać następujących działań: - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno - technicznej; - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej albo wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił bądź też poinformować stronę, iż w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła; - odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p. w formie decyzji administracyjnej; - może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 u.d.i.p. Organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 u.d.i.p.). Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. W stanie faktycznym sprawy niesporne pozostaje, że Komendant Straży Gminnej był zobowiązany do udostępnienia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Komendant reprezentujący Straż Gminną będącą jednostką organizacyjną Gminy (art. 6 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych – Dz.U. z 2018 r., poz. 928) stanowi podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. W kontrolowanej sprawie nie jest sporne, że wniosek został przekazany przy użyciu poczty elektronicznej w dniu [...] października 2018 r. na oficjalny i aktualny adres poczty elektronicznej organu. Organ podnosi jedynie, iż o wniosku skarżącego dowiedział się dopiero w dniu [...] grudnia 2018 r., kiedy to Komendant potwierdził jego otrzymanie (adnotacja o otrzymaniu wiadomości z podpisem Komendanta – k 12 akt). Sąd stoi na stanowisku, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej pocztą elektroniczną (do podmiotu wymienionego w/w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) wywołuje obowiązek działania, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy i w terminie w u.d.i.p. określonym. Sąd podziela bowiem pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 marca 2009 r. (I OSK 1277/08 – dostępny jak wyżej), zgodnie z którym "za wniosek pisemny o udzielenie informacji publicznej uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną, i to nawet gdy do autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może bowiem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem." W związku z powyższym wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd co do tego, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na wskazany przez adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (vide: postanowienia NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15 i z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15 dostępne jak wyżej). Skutki trudności, błędów czy ewentualnych nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (vide: postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2186/14 – dostępne jak wyżej). Rację ma zatem skarżący, że ryzyko nieodebrania, czy też nie odczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres elektroniczny organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę. Z powyższego wynika, że skarżący miał prawo złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej i z takiej drogi skorzystał przesyłając wniosek na adres elektroniczny organu, a organ po upływie 14 dni od dnia złożenia wniosku popadł w bezczynność, która została usunięta dopiero w dniu 5 grudnia 2018 r., kiedy to udzielono odpowiedzi na wniosek. Skoro organ przed rozpoznaniem skargi udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego postępowanie sądowe dotyczący nakazania organowi rozpatrzenia wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udzielenia odpowiedzi zgodnej z treścią wniosku skarżącej w dniu [...] grudnia 2018 r., odpadła przesłanka wydania przez Sąd orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 29 października 2018 r. (pkt 1 wyroku). Udostępnienie informacji publicznej przed rozpoznaniem skargi, nie zwalnia sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. W związku z powyższym Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - ustalił, iż organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12 dostępny w bazie LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, iż organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego w dniu wniesienia skargi. Komendant Straży potwierdził właśnie w tym dniu otrzymanie wniosku i zapoznanie się z jego treścią. W ocenie Sądu opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie nosiło cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. Ponadto przekroczenie terminu do udzielenia odpowiedzi nie było nadmierne – wynosiło 22 dni, a skarżący nie powołuje się na okoliczności wskazujące na naruszenie jego interesu poprzez brak uzyskania w ustawowym terminie odpowiedzi na jego żądanie udostępnienia informacji publicznej. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku), uwzględniając wynik sprawy, żądanie skarżącego oraz wysokość poniesionych kosztów sądowych (uiszczony wpis, koszty zastępstwa procesowego).