II SAB/Bd 122/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. M. S. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330; Dz. U. z 2018 r., poz. 1669) przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Wobec powyższego skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Wójta Gminy . do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) o orzeczenie, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2016 r., poz. 1169) w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; Dz. U. z 2018 r., poz. 1629), że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, ewentualnie o wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a 4) zasądzenie na rzez skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w łącznej wysokości 607,00 zł. Skarżący podniósł, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożył w dniu [...] listopada 2018 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres sekretariatu Urzędu Gminy. Skarżący wskazał, że organ nie potwierdził odczytania wniosku, jednakże w ocenie skarżącego wniosek musiał zostać odczytany najpóźniej w dniu [...] listopada 2018 r. Skarżący we wniosku wskazał sposób udostępnienia informacji publicznej poprzez przesłanie skanów na adres mailowy oraz przesłanie kopii za pośrednictwem operatora pocztowego. Jak wskazał skarżący, termin do udzielenia odpowiedzi na wniosek i udostępnienia żądanej informacji upływał najpóźniej w dniu [...] grudnia 2018 r. Z załączonego do skargi przedmiotowego wniosku wynika, iż skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej w zakresie: 1. podania informacji o umowach o obsługę prawną ze wskazaniem od kiedy do kiedy obowiązywały lub obowiązują, 2. udostępnienie skanów i kopii wszystkich umów zawartych bądź obowiązujących w latach 2017 i 2018 dotyczących świadczenia pomocy prawnej, 3. udostępnienie kopii faktur wystawionych z tego tytułu w latach 2017 i 2018, 4. podanie wysokości wypłaconych kwot poszczególnym zleceniobiorcom z tego tytułu. Skarżący podniósł, że do dnia złożenia skargi nie dostał odpowiedzi na powyższy wniosek, organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wójt Gminy wskazał, że według twierdzeń skarżącego przesłał on wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu [...].11.2018 r. na techniczną skrzynkę mailową Urzędu Gminy przeznaczoną wyłącznie do wymiany wewnętrznej korespondencji przez pracowników Urzędu Gminy - [...]. Wniosek ten nie został jednocześnie skierowany na żadną z oficjalnych skrzynek mailowych Urzędu Gminy ujawnionych na BIP Gminy jak również nie został złożony za pośrednictwem platformy ePUAP. Po dniu złożenia wniosku skarżący nie podjął najmniejszej próby kontaktu z organem w celu wyjaśnienia przyczyn braku odpowiedzi na wniosek. Organ zaprzeczył, aby przed dniem wniesienia skargi na bezczynność doszło do skutecznego doręczenia do organu przedmiotowego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Już wprost z treści skargi i załączonego do niej wydruku wniosku wynika, że nie został on skutecznie złożony, gdyż nie został przesłany na żadną z oficjalnych skrzynek mailowych Urzędu Gminy ani za pośrednictwem platformy ePUAP. Skrzynka mailowa, na którą został przesłany wniosek to jak zaznaczono powyżej skrzynka techniczna, nie ujawniona na BIP, służąca do przekazywania do sekretariatu przez pracowników informacji wewnętrznych lub przesyłania plików do wydruku. Korespondencja ta nie jest w żadnej formie utrwalana, skrzynka nie jest na bieżąco kontrolowana, wiadomości są z niej usuwane bez archiwizacji. Ze względu na sposób funkcjonowania tej skrzynki, nawet jeśli wpłynął tam wniosek o udzielenie informacji, to organ nie uzyskał informacji o jego doręczeniu. Organ wskazując na utrwalone stanowisko orzecznicze sądów administracyjnych podniósł, że jedynie podany do powszechnej wiadomości adres poczty elektronicznej przez organ rodzi po stronie tego organu zobowiązanie, że wiadomości przesłane na ten adres będą przez niego odbierane. I tylko wysłanie wniosku na taki adres powoduje, że podmiot może zasadnie zarzucać organowi bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego, w ocenie organu nie może w związku z brakiem skutecznego doręczenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej być mowy o bezczynności organu. Organ wyjaśnił również, że niezwłocznie po wpłynięciu skargi udzielił skarżącemu żądanej informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosowanie zaś do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1302)., powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. Skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. Wyjaśnić przy tym należy, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, iż bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu (zob. np. wyrok WSA z Bydgoszczy z dnia 15 czerwca 2016 r., II SAB/Bd 121/15, a także z dnia 16 maja 2017 r., II SAB/Bd 8/17, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie należy wskazać, że Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art.154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Wójta Gminy w sprawie udostępnienia informacji zgodnie z żądaniem skarżącego wskazanym we wniosku z dnia 28 listopada 2018 r., który został wysłany na adres: [...], który służył do korespondencji wewnętrznej organu. Skarżący do skargi załączył dokumenty, które mają potwierdzać prawidłowość złożonego wniosku. Sąd dokonał analizy ich treści (k- 9,10, 11 akt sądowych). Z treści dokumentów nie wynika, kto jest adresatem wniosku i towarzyszącej jemu korespondencji przeprowadzonej drogą elektroniczną. Ze skrzynki pocztowej skarżącego [...] zostało wysłane na adres - [...] pismo "Temat: wniosek i informację publiczną". Do maila dołączono w formie załącznika wniosek, z danymi adresowymi wnioskodawcy oraz treścią żądania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej. Na żadnym z dokumentów załączonych do skargi nie został wskazany jako adresat Wójt Gminy, ani też oficjalny adres Urzędu Gminy - e-mail: [...]l. Dostęp do informacji publicznej regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330) powoływanej dalej jako: "u.d.i.p" Przystępując do oceny zasadności skargi przede wszystkim należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). W sprawie zainicjowanej skargą, jako organ pozostający w bezczynności w związku z wnioskiem skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r., został wskazany Wójt Gminy. W ocenie Sądu przy tak określonym adresacie, co do zasady spełniona jest przesłanka podmiotowa, ponieważ adresat wniosku – Wójt Gminy, jako organ jednostki samorządu terytorialnego (gminy), wykonujący zadania publiczne, jest organem władzy publicznej (art. 163 i in. Konstytucji RP), a tym samym jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Do uznania zasadności skargi na bezczynność organu nie jest jednak wystarczające prawidłowe określenie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej w samej skardze. Konieczne jest właściwe określenie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publiczne już w samym wniosku i skierowanie prawidłowo zaadresowanego podania na oficjalny adres kontaktowy do korespondencji, osobiste złożenie w organie lub drogą elektroniczną na skrzynkę e-mail. Na oficjalnej stronie Urzędu Gminy dostępny jest adres: [...] W. nr [...] oraz e-mail: [...]. Skierowanie wniosku o dostęp do informacji publicznej na adres niewymieniony na stronie BIP, świadczy, że Wójt Gminy nie pozostawał w bezczynności w związku z wnioskiem skarżącego. Bezczynność na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej może być więc oceniana wyłącznie wtedy, kiedy spełniony jest zakres przedmiotowy oraz podmiotowy ustawy, czyli żądana informacja posiada przymiot informacji publicznej, natomiast adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w rozumieniu przyjętym na gruncie tej ustawy. W kwestii zakresu podmiotowego tej ustawy stwierdzić przyjdzie, iż w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne organy władzy publicznej. Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Poza tym żądanie sformułowane przez skarżącego we wniosku o udostępnienie wskazanych w nim informacji szczegółowo opisanych w pkt 1-4 załączonego do skargi podania o udostępnienie informacji publicznej z dnia 28 listopada 2018 r. jako informacji publicznej - dotyczy w istocie informacji publicznej, czyli działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne. Dokonując natomiast oceny tego, czy skarżony organ dopuścił się zarzucanej w skardze bezczynności, należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, niemniej jednak ów brak formalizmu nie może oznaczać całkowitej dowolności i braku jakichkolwiek obowiązków po stronie wnioskodawcy, włącznie z możliwością kierowania tego wniosku na dowolnie wybrany przez niego adres. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej na adres poczty elektronicznej sekretariatu, a zatem nie był to oficjalnie podany na stronie organu adres przeznaczony do korespondencji e-mailowej (adres poczty elektronicznej Urzędu Gminy). Uwagę zwraca przy tym okoliczność, że skarżącemu był znany adres organu podany oficjalnie jako adres do korespondencji e-mailowej na stronie internetowej tego podmiotu, bowiem - jak podał pełnomocnik organu w dniu rozprawy, skarżący jako radca prawny obsługiwał gminę. Z tego względu znany jest też jemu adres skrzynki e-mail sekretariatu, wykorzystywanej wyłącznie do korespondencji wewnętrznej. Wobec powyższego wskazane przez skarżącego stanowisko, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został przez niego skierowany na właściwy adres jest w ocenie Sądu nieprzekonujące. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdza, że skarżący skierował wniosek z dnia [...] listopada 2018 r. pod niewłaściwy adres, bowiem nie był to adres poczty elektronicznej organu podany do oficjalnej korespondencji, a adres poczty elektronicznej służący do wewnętrznej korespondencji w organie. Sąd podziela przy tym prezentowany w orzecznictwie pogląd, że jedynie podany do powszechnej wiadomości adres poczty elektronicznej przez organ rodzi po stronie tego organu zobowiązanie, że wiadomości przesłane na ten adres będą przez niego odbierane. I tylko wysłanie wniosku na taki adres powoduje, że skarżący może zasadnie zarzucać organowi bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tylko bowiem w przypadku tego adresu organ może odpowiadać za skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania oficjalnego systemu służącego do komunikacji z tym organem (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP), bez możliwości ich przerzucania na osoby korzystających z tych systemów (por. a contrario: postanowienia NSA: z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15; z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15 oraz z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2186/14). W ocenie Sądu nie doszło zatem do skutecznego złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie można bowiem mówić o bezczynności organu, w sytuacji kiedy wniosek nie został skierowany na adres poczty elektronicznej podany do publicznej wiadomości, widniejący na stronie internetowej. Dodać również należy, że po wniesieniu skargi do Sądu z dnia [...] grudnia 2018 r., z której organ dowiedział się o wniosku o udostępnienie informacji publicznej, można powiedzieć, że bez zbędnej zwłoki (wpływ do organu [...] grudnia 2018 r. – koperta w aktach administracyjnych sprawy), organ w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. udzielił odpowiedzi na wniosek w zakresie punktów 1 i 2. W części punktu 3 i 4 na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p organ zobowiązał wnioskodawcę do wykazania, iż uzyskanie informacji, o której mowa w tych punktach wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W dniu [...] grudnia 2018 r. odpowiedź na wniosek została wysłana również drogą elektroniczną na wskazany przez skarżącego adres. W tym stanie rzeczy w dniu wniesienia skargi do Sądu organ nie pozostawał w bezczynności. Opisane przez skarżącego w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. stanowisko o braku wydania decyzji w związku z punktami 3 i 4 wniosku pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, skoro Sąd uznał że wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. został złożony nieskutecznie. Poza tym od wezwania skierowanego do skarżącego przez organ, zawartego w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. w zakresie informacji przetworzonej, w dniu wniesienia skargi nie upłynął jeszcze termin 14 dni na zajęcie stanowiska przez organ w drodze decyzji. Tak więc, jeżeli organ nie wydał decyzji, to bezczynność w tym zakresie może być przedmiotem odrębnego postępowania. Mając na uwadze powyższe, zarzut bezczynności organu w niniejszej sprawie jest niezasadny, co skutkuje oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.