II SAB/Bd 8/17

Dnia 16 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2017 roku sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Gminnego Ośrodka Kultury i Rekreacji w J. W. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Gminnego Ośrodka Kultury i Rekreacji w J. W. na rzecz J. G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. J. G., za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosła do Gminnego Ośrodka Kultury i Rekreacji w J. o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie skanu umów zawartych przez jednostkę na obsługę prawną w 2016 r. Skarżąca wniosła o przesłanie żądanego dokumentu w formie elektronicznej. Wniosek wpłynął do organu 18 grudnia 2016 r. W piśmie z dnia 5 stycznia 2017 r. J. G., reprezentowana przez radcę prawnego W. G., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Gminnego Ośrodka Kultury i Rekreacji w J., zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy jej udostępnienia. Na tej podstawie skarżąca wniosła o: 1.stwierdzenie bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej; 2.zobowiązanie Gminnego Ośrodka Kultury i Rekreacji w J. do udzielenia żądanej informacji publicznej; 3.zasądzenie od Gminnego Ośrodka Kultury i Rekreacji w J. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Względnie, w przypadku udzielenia żądanej informacji po złożeniu skargi, o: 1.uznanie, że na dzień wniesienia skargi do Sądu organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie informacji publicznej; 2.zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Gminny Ośrodek Kultury i Rekreacji w J. wniósł o umorzenie postępowania, względnie o oddalenie skargi. Organ podniósł, że w dniu 12 stycznia 2017 r. udzielił skarżącej stosownej odpowiedzi, a zatem uczynił zadość żądaniu skarżącej i orzekanie o bezczynności organu jest bezprzedmiotowe. Organ poinformował skarżącą, że w 2016 r. podmiot nie posiadał obsługi prawnej, a żądane przez skarżącą umowy nie istniały. Wniosek został złożony 18 grudnia 2016 r. a skarga datowana na dzień 5 stycznia 2017 r. Ocena czy organ pozostawał w bezczynności nie może pomijać okoliczności złożenia wniosku w okresie świątecznym. Nadto organ nie mógł pozostawać w zwłoce, bowiem wniosek nie dotyczył informacji czy organ zawarł umowę na obsługę prawną w 2016 r., lecz skanu umów, których z przyczyn obiektywnych organ nie mógł udostępnić bowiem nie zostały takie zawarte. Milczące postępowanie organu było zatem uzasadnione. Odpowiedź organu z dnia 12 stycznia 2017 r. można więc co najwyżej traktować jako grzecznościowe wskazanie, że taki dokument nigdy nie powstał. W konsekwencji, zdaniem organu, nie pozostawał on w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej również: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ administracji, względnie inny podmiot zobowiązany do określonego działania, miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, przez które akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 – dalej "u.d.i.p.") przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a zatem przepisy Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 P.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy stwierdzić, że jej przedmiotem uczyniono bezczynność Gminnego Ośrodka Kultury i Rekreacji w J. w udostępnieniu skarżącej informacji publicznej określonej we wniosku z 18 grudnia 2016 r., poprzez brak odpowiedzi na pytanie dotyczące przesłania w formie skanów umowy, dotyczących obsługi prawnej podmiotu, zawartych w 2016 r. Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż Gminny Ośrodek Kultury i Rekreacji w J., jest gminną jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne, zatem podmiot reprezentujący tę jednostkę organizacyjną (dyrektor) jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Dalej wskazać należy, iż prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (art. 61 ust. 4 Konstytucji). Podstawowym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Zaznaczyć także należy, że charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie podobna odmówić im przymiotu zadań publicznych (tak: wyrok NSA z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1558/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (lit. c) oraz o majątku, którym dysponują (lit. f). Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. stanowi o udostępnieniu informacji publicznej, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że żądane przez stronę skarżącą dokumenty są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa znajduje w sprawie zastosowanie. Treść wniosku wskazuje bowiem, że dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów wytworzonych przez podmiot wykonujący zadania publiczne i odnoszących się do jego działalności. Informacja o wysokości wydatkowanych środków publicznych odnosi się bezpośrednio do działania podmiotu, który został powołany celem wykonywania zadań publicznych, a ponadto wykonującego powierzone mu zadanie ze środków pochodzących ze środków publicznych. Innymi słowy żądane przez skarżącą informacje dotyczące obsługi prawnej Gminnego Ośrodka Kultury i Rekreacji w J. mają charakter informacji publicznej. Dotyczą bowiem sposobu dysponowania środkami publicznymi, co zobowiązuje organ do jej udostępnienia. Zaznaczyć przy tym należy, iż organ nie kwestionował, że żądana przez wnioskodawcę informacja ma status informacji publicznej i że jest zobligowany do jej udzielenia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa tryb jej udzielania, w tym obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek w przedmiotowym zakresie, wskazując w szczególności, w jaki sposób zainicjowane takim wnioskiem postępowanie powinno zostać zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek powinien albo udostępnić informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 w zw. z art. 14 i 13 u.d.i.p.) albo, w drodze decyzji, odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli organ udostępnia informację publiczną na wniosek, powinien uczynić to w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. W sytuacji, gdy taka informacja nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot zobowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli w terminie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W ramach powyższego powiadomienia wnioskodawcy organ jest również zobowiązany do jego poinformowania, że jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji publicznej zostanie umorzone. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku ( art. 13 ust. 2). W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 ustawy - stosownych czynności. Bezczynność polega zatem zasadniczo na nieudostępnieniu informacji i na niewydaniu decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1) jak też niepoinformowaniu, iż organ nie dysponuje żadną informacją co miało miejsce w realiach rozpatrywanej sprawy. Stan bezczynności ustępuje w sytuacji, gdy organ udostępni żądaną informację w zakresie i w formie wnioskowanej przez podmiot zainteresowany jej uzyskaniem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 lipca 2016 r. o sygn. akt II SAB/Go 57/16 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a gdy nie posiada żądanej informacji – poinformuje o tym wnoszącego podanie (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1237/15). W przedmiotowej sprawie uchybienie organu jest bezsporne. Czternastodniowy termin odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej z 18 grudnia 2016 r., dotyczący skanów ewentualnych umów związanych z obsługą prawną podmiotu upłynął z dniem 2 stycznia 2017 r. Wbrew stanowisku organu, nie ma wpływu na bieg tego terminu okres świąteczny. Dopiero po wniesieniu skargi organ odpowiedział na wniosek informując wnioskodawczynię, iż nie dysponuje żądaną informacją publiczną – we wskazanym we wniosku okresie nie zawierał umów na obsługę prawną. W tej sytuacji Sąd, mając na uwadze treść art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 18 grudnia 2016 r. o czym orzekł w pkt 2 sentencji wyroku. Skoro załatwienie wniosku skarżącej nastąpiło po wniesieniu skargi, a przed dniem wydania wyroku w sprawie, musiało to skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony, jak też Sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. Zgodnie z ww. przepisem Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Jednocześnie mając na względzie brzmienie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd zważył, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa w każdej sprawie konieczna jest indywidualna ocena. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Termin udostępnienia informacji publicznej został przez organ przekroczony, jednak Sąd dał wiarę wyjaśnieniom, że działanie to nie było zamierzone i wynikało z błędnego przekonania, iż brak wnioskowanej informacji zwalnia od obowiązku działania. Sąd miał na uwadze, iż wniosek został złożony drogą elektroniczną na adres e-mail organu, w istocie w terminie przedświątecznym (18.12.2016 r.). Z pewnością zwracając się z zapytaniem o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów umów związanych z obsługą prawną Gminnego Ośrodka Kultury i Rekreacji, wnioskodawczyni uwzględniała niewielkie prawdopodobieństwo dysponowania przez ten podmiot wnioskowaną informacją. Wniosek był zwięźle zatytułowany "prośba". Sądowi wiadomym jest z urzędu, iż skrzynki poczty elektronicznej instytucji publicznych często obciążone są na dużym wpływem nie tylko oficjalnej korespondencji, ale i też korespondencji zawierającej reklamy i innego rodzaju nieoficjalne i niepożądane treści, zatytułowanego m.in. także jako "wniosek", "prośba" "ogłoszenie" itp. którego ilość utrudnia odbiór, wyszukanie, oficjalnej korespondencji. Proste zatytułowanie wniosku jako "prośba" mogło, zatem przyczynić się do przeoczenia tego pisma wśród innej korespondencji elektronicznej. O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie 3 sentencji wyroku na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając treść art. 206 ww. ustawy, zgodnie z którym Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej do wartości przedmiotu. Przesłanką miarkowania kosztów, o którym mowa w art. 206 p.p.s.a. jest częściowe uwzględnienie skargi. W sprawie niniejszej przesłanka ta została niewątpliwie spełniona, bowiem jedynym zarzutem skargi uwzględnionym przez Sąd jest stwierdzenie bezczynności organów, Sąd nie przychylił się natomiast do reszty zarzutów wymienionych w skardze z przyczyn wprost wynikających z niniejszego uzasadnienia. Ponadto, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu powyższego przepisu, bowiem wniesienie skargi nie wymagało szczególnego nakładu sił i wiedzy pełnomocnika, z analogicznej treści skargą skarżąca występowała w wielu sprawach sądowoadministracyjnych, w których reprezentowana jest przez członka najbliższej rodziny (II SAB/Bd 7/17, II SAB/Bd 9/17, II SAB/Bd 10/17, II SAB/Bd 25/17, II SAB/Bd 38/17, II SAB/Po 9/17, II SAB/Po 114/16, II SAB/Po 109/16). Nie wynika nadto z treści wniosku ani skargi, iżby jej wniesienie związane było z rzeczywistą wolą zyskania przez stronę żądanej informacji publicznej. Mając powyższe na względnie Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.