II SAB/Bd 13/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] w przedmiocie skierowania na leczenie uzdrowiskowe oddala skargę. J. W. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. w przedmiocie wydania decyzji w sprawie zmiany terminu leczenia uzdrowiskowego. Skargę poprzedziło następujące postępowanie: W dniu [...] marca 2008 r. skarżący otrzymał skierowanie na leczenie uzdrowiskowe. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany w skrócie "Oddziałem Wojewódzkim") potwierdził ww. skierowanie, określając zakład leczenia uzdrowiskowego (Sanatorium Uzdrowiskowe "Stary Zdrój" w Polanicy Zdrój) i wskazując, że leczenie ma przebiegać w trybie stacjonarnym w terminie od [...] lipca 2009 r. do [...] sierpnia 2009 r. Skarżący pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. zwrócił potwierdzone skierowanie uzasadniając to brakiem zgody pracodawcy na udzielenie urlopu w powyższym terminie. Jednocześnie poprosił o zmianę terminu leczenia na termin z nim uzgodniony. W odpowiedzi Oddział Wojewódzki w piśmie z dnia 1 lipca 2009 r. wyznaczył skarżącemu leczenie uzdrowiskowe w okresie od [...] sierpnia 2009 r. do [...] września 2009 r. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. skarżący ponownie dokonał zwrotu potwierdzonego skierowania, podnosząc, że najwcześniejszy możliwy termin wyjazdu do sanatorium przypada na okres po [...] września 2009 r. Pismem Oddziału Wojewódzkiego z dnia 27 lipca 2009 r. skarżący został poinformowany, że brak jest podstaw do kolejnej zmiany terminu wyjazdu na leczenie uzdrowiskowe. Zgodnie bowiem z § 8 załącznika do zarządzenia nr 66/2005 z dnia 27 września 2005 r. Prezesa NFZ w sprawie zasad potwierdzania skierowań na leczenie uzdrowiskowe w oddziałach wojewódzkich NFZ zwrot skierowania na leczenie uzdrowiskowe można uznać za zasadny w szczególnych wypadkach takich jak wypadki losowe lub choroba świadczeniobiorcy, potwierdzonych odpowiednim dokumentem. Niemożność uzyskania urlopu przez skarżącego nie została potwierdzona przez pracodawcę, a ponadto nie stanowi wypadku losowego. Brak jest przy tym jakiejkolwiek podstawy prawnej nakładającej na oddział NFZ obowiązek uzgadniania ze świadczeniobiorcą terminu rozpoczęcia leczenia uzdrowiskowego. Pismem z dnia 20 sierpnia 2009 r. skarżący za pośrednictwem Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego zwrócił się do Prezesa NFZ kwestionując prawidłowość powołania się na przepisy Zarządzenia nr 66/2005 jako podstawy odmowy zmiany terminu leczenia. Skarżący podniósł, że nie jest to źródło prawa a jedynie wewnętrzny akt normatywny. Uznając pismo z dnia 27 lipca 2009 r. za odmowę zmiany terminu leczenia uzdrowiskowego skarżący wniósł ponadto o zobowiązanie Dyrektora do wydania w tej kwestii stosownej decyzji administracyjnej. Do pisma załączył zaświadczenie od pracodawcy o odmowie udzielenia urlopu w okresie lipiec - wrzesień 2009 r. Pismem z dnia 2 września 2009 r. Dyrektor Oddział Wojewódzkiego podtrzymał swoje stanowisko odnośnie zmiany terminu leczenia wskazując przy tym, że brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiotowym przypadku. Z kolei w odpowiedzi na przekazane pismo skarżącego z dnia 20 sierpnia 2009 r. Zastępca Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia ds. Medycznych w piśmie z dnia 6 listopada 2009 r. uznał, że już pierwszy zwrot skierowania przez skarżącego był niezasadny, gdyż do uznania rezygnacji za zasadną przyjmuje się wypadek losowy lub chorobę ubezpieczonego (np. pobyt w szpitalu). Natomiast zgodnie z procedurą Oddział Wojewódzki uznał za niezasadne ponowne zwrócenie przez skarżącego skierowania na leczenie uzdrowiskowe. Ponadto w opinii Zastępcy Prezesa nie jest zasadne żądanie wydania w sprawie decyzji administracyjnej. W świetle art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027; z późn. zm.) dyrektor oddziału wojewódzkiego wydaje decyzje administracyjne rozpatrując sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. W przypadku skarżącego nie było kwestionowane prawo do świadczeń. Oddział Wojewódzki potwierdził celowość leczenia skarżącego, wyznaczył czas i miejsce leczenia, lecz uznał zwrot potwierdzonego skierowania za niezasadny. Ponadto stosownie do § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie leczenia uzdrowiskowego (Dz. U. Nr 274, poz. 2724) na niepotwierdzenie skierowania przez oddział wojewódzki NFZ odwołanie nie przysługuje. Brak jest także podstawy prawnej nakazującej oddziałowi wojewódzkiemu ustalenie ze świadczeniobiorcą terminu leczenia uzdrowiskowego w sanatorium uzdrowiskowym. Oddziały wojewódzkie NFZ potwierdzają skierowania na leczenie uzdrowiskowe w ciągu całego roku, według kolejności wpływu w okresie ich ważności i nie są w stanie zagwarantować ubezpieczonym wybranych przez nich uzdrowisk ani terminów leczenia. Zastępca Prezesa poinformował ponadto, że zgodnie z zasadami określonymi w ww. zarządzeniu Prezesa NFZ nr 66/2005 z dnia 27 września 2007 r. skierowanie skarżącego zostało odesłane do lekarza ubezpieczenia zdrowotnego, które je wystawił. O ponownym ubieganiu się o leczenie uzdrowiskowe decyduje lekarz ubezpieczenia zdrowotnego, który może wystawić nowe skierowanie w dowolnym czasie od daty rezygnacji. W skardze do sądu administracyjnego J. W. zarzucił Dyrektorowi [...]Oddziału NFZ bezczynność. Skarżący podniósł, że pomimo jego żądania nie została wydana decyzja administracyjna w trybie art. 109 o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w sprawie odmowy przesunięcia terminu leczenia uzdrowiskowego, co uniemożliwia mu kontrolę poczynań NFZ przed sądem administracyjnym. Podniósł przy tym, że jego zdaniem NFZ nie może samo stanowić prawa poprzez wydanie zarządzenia Prezesa NFZ nr 66/2005 z dnia 27 września 2005 r. w sprawie przyjęcia do stosowania w NFZ zasad potwierdzania skierowań na leczenie uzdrowiskowe w oddziałach wojewódzkich NFZ. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Organ podniósł, że z treści art. 109 i art. 33 ust. 1 i 2 o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz z rozporządzeń Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie leczenia uzdrowiskowego i rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28 sierpnia 2009 r. w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe (Dz. U. Nr 139, poz. 1135) obowiązujących w okresie rozpatrywania sprawy skarżącego wynika, że uzyskanie prawa do leczenia uzdrowiskowego następuje na skutek wystawienia skierowania przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego i potwierdzenia przez właściwy oddział wojewódzki Funduszu. Uzyskanie prawa do tego rodzaju świadczeń nie jest uzależnione od terminu leczenia uzdrowiskowego proponowanego przez świadczeniobiorcę. W opinii organu wobec bezspornego faktu wystawienia przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego skierowania na leczenie uzdrowiskowe oraz potwierdzenia go przez Oddział Wojewódzki skarżącemu przyznane zostało prawo do świadczeń opieki zdrowotnej w postaci leczenia uzdrowiskowego na warunkach i w granicach powołanych przepisów art. 33 ust. 1 i 2 ustawy i rozporządzeń wykonawczych. W tej sytuacji domaganie się przez skarżącego wydania decyzji rozstrzygającej o dopuszczalności rezygnacji ze skierowania dotyczącego leczenia w okresie od 14 sierpnia 2009 r. do 3 września 2009 r. nie znajduje uzasadnienia prawnego w przepisie art. 109 w związku z art. 1 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, gdyż żądanie nie dotyczy prawa do świadczenia lecz sposobu jego realizacji. Na wypadek nie odrzucenia skargi przez Sąd, organ wniósł o jej oddalenie z uwagi na treść § 8 ust. 3 załącznika do ww. zarządzenia nr 66/2005 Prezesa NFZ, w myśl którego Odział Funduszu uznaje rezygnację i zwrot skierowania z leczenia uzdrowiskowego za zasadny w szczególnych przypadkach, a zwłaszcza, gdy ich powodem jest wypadek losowy, bądź choroba świadczeniobiorcy (np. pobyt w szpitalu) potwierdzone odpowiednim dokumentem. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego podniósł, że fakt nieudzielania urlopu wypoczynkowego nie stanowi szczególnego przypadku w rozumieniu powołanego § 8 ust. 3 zarządzenia. Urlop wypoczynkowy jest bowiem zdarzeniem przewidywalnym i planowanym w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy. Z treści wystawionego przez pracodawcę zaświadczenia nie wynika, że nieudzielanie urlopu jest skutkiem szczególnego przypadku, którego nie można było przewidzieć. Ponadto zaświadczenie zostało przedstawione w dniu 21 sierpnia 2009 r., tj. po rozpoczęciu wyznaczonego okresu leczenia uzdrowiskowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, aczkolwiek z innym przyczyn niż wskazuje organ. Stosownie o art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270; z późn. zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") skarga na bezczynność organu administracji przysługuje sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty (inne niż decyzje i postanowienia) lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W takich sprawach skargę na bezczynność można wnieść skutecznie, jeżeli organ administracji nie załatwia sprawy w terminie określonym bądź to w przepisach art. 35 - 36 Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Aby można było mówić o bezczynności organu należy jednak przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później – iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnia. W przedmiotowej sprawie organ wniósł o odrzucenie skargi, przy czym z jego argumentacji wynika, iż przyczyną odrzucenia miałaby być okoliczność, iż w sprawie, w której skarżący zgłosił żądanie wydania rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej nie jest możliwe w ogóle rozstrzyganie w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu organ w istocie argumentuje, że zachodzi przesłanka odrzucenia skargi wskazana w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, gdyż sposób rozstrzygnięcia organu nie jest żadnym z rodzajów rozstrzygnięć poddanych kontroli sądu administracyjnego na mocy art. 3 p.p.s.a. Taka argumentacja byłaby zasadna o ile sprawa, która toczy się przed organem, nie może być rozstrzygana w żaden ze sposobów, które wymienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Dla odrzucenia skargi nie wystarczy zatem jedynie wykazanie, że sprawa nie może być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej. W tym miejscu należy – w ślad za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie (wyrok z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 456/06, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 193384) zwrócić uwagę, że ustawodawca coraz częściej odchodzi od kształtowania stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między Państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, w drodze decyzji administracyjnej, na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich przypadkach do konkretyzacji stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest ustalanie (odmowa ustalenia), stwierdzanie (odmowa stwierdzenia) albo potwierdzanie (odmowa potwierdzenia) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa (por. uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r., sygn. akt OPK 1/97, ONSA 1997, z. 4, poz. 149). Akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), charakteryzuje się tym, że jest podejmowany w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Kolejnym kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na akt lub czynność jest kryterium "z zakresu administracji publicznej". Zatem akty lub czynności z zakresu administracji publicznej będą zawierały element władztwa administracyjnego. Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, z kolei jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Wystarczający jest element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia, aby zakwalifikować akt lub czynność do aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej [B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, Warszawa 2006, nr 2, s. 15]. Jak wskazał WSA w Olsztynie w cytowanym wyroku – tego rodzaju czynnością, tj. czynnością o której mowa jest w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest czynność potwierdzenia skierowania (odmowy potwierdzenia skierowania) na leczenie uzdrowiskowe. Jest to bowiem czynność podejmowana w indywidualnej sprawie określonego podmiotu i dotyczy potwierdzenia uprawnienia tego podmiotu wynikającego z art. 33 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (zwanej dalej "ustawą"). Zgodnie z tym przepisem świadczeniobiorcy przysługuje leczenie uzdrowiskowe na podstawie skierowania wystawionego przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego. Jednakże skierowanie to wymaga potwierdzenia przez oddział wojewódzki NFZ na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy. Zatem od jednostronnego działania dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ (dyrektor jest organem NFZ zgodnie z art. 98 ust. 1 pkt 4 ustawy) zależy, czy uprawniony podmiot skorzysta z przysługującego mu leczenia uzdrowiskowego. Powyższy pogląd podziela również Sąd w niniejszym składzie. W obecnie poddanej kontroli sprawie J. W. mamy do czynienia z sytuacją, kiedy doszło do podjęcia czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. do potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe – tyle że o treści, którą skarżący pragnie zmienić w zakresie terminu leczenia. Należy zwrócić uwagę, że zarówno rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie leczenia uzdrowiskowego (§ 4 ust. 2 pkt 3) jak i rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 28 sierpnia 2009 r. w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe (także w § 4 ust. 2 pkt 3) wskazują, że obowiązkową częścią czynności w postaci "potwierdzenia skierowania" jest – w przypadku leczenia uzdrowiskowego w warunkach stacjonarnych – określenie daty rozpoczęcia leczenia i czasu jego trwania. Zdaniem Sądu należy wobec tego konsekwentnie przyjąć, że zmiana tego istotnego elementu jest zmianą, którą można dokonać w tej samej postaci jak pierwotne rozstrzygnięcie o potwierdzeniu skierowania na leczenie uzdrowiskowe. Oznacza to, że rozstrzygnięcie odnośnie zmiany terminu leczenia uzdrowiskowego jest także czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, tj. z art. 33 ust. 1 ww. ustawy. Z powyższych rozważań wynika, że skarga nie może ulec odrzuceniu, dotyczy bowiem sprawy z zakresu administracji publicznej, w której podejmowana jest czynność objęta właściwością sądu administracyjnego. Jednocześnie jednak skarga co do meritum nie może być uwzględniona. Skarżący bowiem twierdzi, że rozstrzygnięcie co do terminu leczenia uzdrowiskowego powinno zapaść w konkretnej formie, tj. decyzji administracyjnej i zarzuca organowi bezczynność ze względu na brak podjęcia rozstrzygnięcia właśnie w tej konkretnej formie. Tymczasem - jak wynika z powyższych rozważań - Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego nie może dokonać rozstrzygnięcia w kwestii terminu w formie decyzji, ale powinien tego dokonać w postaci "czynności", o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W rezultacie zatem – skoro Dyrektor nie jest uprawniony do rozstrzygania w przedmiotowej sprawie w formie decyzji administracyjnej, nie można także uznać, że pozostaje w bezczynności co do wydania takowej decyzji. Ze względu na powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.