II SAB/Bd 14/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na bezczynność organu I instancji w zakresie przekazania zażalenia postanawia odrzucić skargę. Pismem z 16 grudnia 2014r. I. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 12 i 35 § 3 w zw. z art. 133 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w przedmiocie "niewydania stosownego aktu administracyjnego (postanowienia) na zażalenie na bezczynność Burmistrza M. z 29 września 2014r." Skarżąca wniosła o: - zobowiązanie organu do wydania stosownego aktu (postanowienia) dotyczącego jej zażalenia z 29 września 2014r. w terminie określonym w przepisach prawa lub wyznaczonym przez Sąd, - stwierdzenie bezskuteczności pisma SKO z [...] listopada 2014r. [...] skierowanego do niej po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - zasądzenie od SKO kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała przebieg postępowania zainicjowanego jej wnioskiem z dnia 17 lutego 2011r. do Burmistrza M. o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego nieruchomości (działki nr [...] z działką nr [...] stanowiącą własność Gminy M., zakończonego decyzją z dnia [...] września 2013r. [...]. Jak również postępowania zainicjowanego wnioskiem, który wpłynął do organu 7 października 2013r. o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją Burmistrza M. w celu jej uchylenia jako wadliwej. Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2014r. (doręczonym 15.04) Burmistrz M. bez podstawy prawnej odmówił wznowienia postępowania zakończonego powyższa decyzją w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Pismem z dnia 13 września 2014r. (data wpływu 17 września 2014r.) skarżąca, za pośrednictwem Burmistrza M., wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. zażalenie na postanowienie Burmistrza M. z [...] kwietnia 2014r. [...] z wnioskiem o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skarżąca wskazała jednocześnie, iż dzień 11 września 2014r. jest dniem uprawomocnienia się postanowienia WSA w Bydgoszczy z 9 lipca 2014r. (sygn. akt II SAB/Bd 51/14) w sprawie skargi na bezczynność Burmistrza M. Następnie pismem z 29 września 2014r. (wpływ do organu 2 października 2014r.) skarżąca skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. zażalenie z wnioskiem "o stwierdzenie bezczynności postępowania Burmistrza M. w przedmiocie nienadania biegu sprawie tj. jej zażaleniu z dnia 13 września 2013r. oraz orzeczenie, że bezczynność Burmistrza M. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z 7 listopada 2014r. wezwała SKO do usunięcia naruszenia prawa w przedmiocie niewydania w określonym terminie stosownego aktu administracyjnego (postanowienia) w związku z zażaleniem z dnia 29 września 2014r. Skarżąca wskazała, że pismem z [...] października 2014r. nr [...] (doręczonym 18 listopada) SKO nie wyjaśniło kiedy Burmistrz przekazał organowi odwoławczemu akta sprawy dotyczące zażalenia z 13 września 2014r. oraz wprowadziło ją w błąd naruszając art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 i art. 35 § 3 w zw. z art. 133 K.p.a. Zdaniem skarżącej przekazanie akt sprawy (zażalenia z dnia 13 września 2014r.) przez Burmistrza M. organowi odwoławczemu (w terminie 7 dni) nie jest czynnością materialno-techniczną. Bo gdyby tak było, to nie byłoby sensu kierowania odwołania (zażalenia) za pośrednictwem organu pierwszej instancji, bowiem na podstawie art. 133 i 132 K.p.a. Burmistrz M. mógł dokonać przewidzianej prawem autokontroli, a więc wydania nowej decyzji, tym samym przed przesłaniem akt sprawy organowi odwoławczemu miał obowiązek sprawę rozpatrzyć i poinformować stronę. Wprowadził skarżącą w błąd także fragment pisma SKO, z którego wynika, że Burmistrza M., mającego nad sobą organ wyższego stopnia, powinna wezwać do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy art. 37 K.p.a. jednoznacznie określa jaki organ można wżywać do usunięcia naruszenia prawa i do jakiego wnosić zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismo SKO z [...] listopada 2014r. stanowiące odpowiedź na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa, zamiast stosownego aktu administracyjnego, skarżąca traktuje jako odmowę wydania postanowienia w przedmiocie zaistniałej bezczynności Burmistrza M. opisanej w zażaleniu z dnia 29 września 2014r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o stwierdzenie, że jest ona nieuzasadniona. Organ wyjaśnił, że 16 września 2014r. wpłynęło do Burmistrza M. zażalenie I. S. z dnia 13 września 2014r. na postanowienie Burmistrza M. z dnia [...] kwietnia 2014r. w sprawie [...]. Zażalenie to, wraz ze stanowiskiem Burmistrza M. przekazane zostało do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismem z dnia 29 września 2014r., wpłynęło 3 października 2014r. i zostało zarejestrowane pod nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014r. Kolegium stwierdziło wniesienie powyższego zażalenia od postanowienia Burmistrza M. z dnia [...] kwietnia 2014r. z uchybieniem terminu. Pismem z 29 września 2014r. skarżąca wskazała na bezczynność Burmistrza w związku z jej zażaleniem z dnia 13 września 2014r. Wobec jednoczesnego rozpoznawania tej sprawy powyższym postanowieniem, udzielono stronie odpowiedzi pismem z dnia 31 października 2014r. Skarżąca niezadowolona z treści odpowiedzi, pismem z dnia 7 listopada 2014r. wezwała Kolegium do usunięcia naruszenia prawa w związku z pismem z 29 listopada 2014r. nadto pismem z 10 listopada 2014r. wezwała do usunięcia naruszenia prawa w związku z zażaleniem z dnia 13 września 2014r. dotyczącym odmowy wznowienia postępowania. Odpowiedzi udzielono pismem z [...] listopada 2014r. Nadto skarżąca pismem z 1 grudnia 2014r. zażądała uzupełnienia i sprostowania postanowienia Kolegium z dnia [...] listopada 2014r. w sprawie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Postanowieniami z dnia [...] stycznia 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w postanowieniu z dnia [...] listopada 2014r. oraz odrębnie o oddaliło wniosek o uzupełnienie tego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, powoływanej dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres przedmiotowy kognicji sądów administracyjnych zakreśla przepis art. 3 § 2 P.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli jest ona niedopuszczalna z innych powodów niż wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5 P.p.s.a. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, że będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, organ pozostaje w zwłoce. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest dopuszczalna wyłącznie w takim przypadku, gdy przedmiotem bezczynności jest bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 P.p.s.a., a więc niewydanie aktu lub niepodjęcie czynności określonej w tych przepisach. Skarga na bezczynność organu jest bowiem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a) oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. – czyli akty regulujące jednostkowe uprawnienia lub obowiązki, a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi (postanowienie NSA z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 496/08). Skarga na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. oznacza zgłoszony pod adresem tego podmiotu zarzut, że jako organ właściwy i kompetentny do załatwienia sprawy w formie rozstrzygnięcia przewidzianego art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., nie załatwił sprawy w terminie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia uczyniła bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. polegającą na niewydaniu stosownego aktu (postanowienia) na skutek jej zażalenia z dnia 29 września 2014r. na bezczynność Burmistrza M. Podkreślenia wymaga, iż zarzucana w powyższym "zażaleniu", bezczynność Burmistrza M., jako organu pierwszej instancji, polegała na nieprzekazaniu w terminie określonym w art. 133 K.p.a. SKO, jako organowi odwoławczemu, jej zażalenia wniesionego 16 września 2014r. na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...]września 2013r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Mając na uwadze powyższe zważyć zatem przyjdzie, iż zarzucana w przedmiotowym postępowaniu bezczynność Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B., nie ma charakteru bezczynności organu administracji publicznej, która podlegałaby kognicji sądu administracyjnego. Zarzucana przez skarżącą bezczynność organu odwoławczego nie dotyczy bowiem w istocie rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej, organ nie był zobowiązany do załatwienia "zażalenia" skarżącej z 29 września 2014r. na "bezczynność Burmistrza M." ani w formie decyzji, ani postanowienia, ani tez innego aktu lub czynności regulujących indywidualne obowiązki lub uprawnienia skarżącej. Wbrew twierdzeniu skarżącej, na skutek wniesionego w trybie art. 37 K.p.a. do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy przez organ pierwszej instancji w terminie, ustawodawca nie przewiduje formy procesowej postanowienia (choć jest ona stosowana i zalecana w orzecznictwie i doktrynie) Istotę tej instytucji stanowi bowiem doprowadzenie do załatwienia terminie określonym przepisami K.p.a. indywidualnej sprawy administracyjnej, zazwyczaj poprzez wydanie decyzji lub innego aktu kończącego sprawę co do istoty. Dopuszczalne jest udzielenie odpowiedzi w formie pisma, także w sytuacji gdy organ do którego takie zażalenie wniesiono uzna, że nie jest ono uzasadnione. Nawet przy braku odpowiedzi organu wyższego stopnia, po upływie terminu strona uprawniona jest wystąpić ze skargą na bezczynności organu pierwszej instancji w załatwieniu sprawy administracyjnej. Wobec powyższego nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej ani odpowiedź (niezależnie od formy) organu wyższego stopnia na zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy przez organ pierwszej instancji ( wnoszone w trybie art. 37 K.p.a.), ani ewentualna bezczynność organu wyższego stopnia w rozpoznaniu tego odrębnego środka zmierzającego do usunięcia stanu bezczynności w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Nadto w okolicznościach niniejszej sprawy, co jest bezsporne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozpoznało zażalenie skarżącej z dnia 29 września 2014r. (wpływ 2 października 2014r.), uznając je za nieuzasadnione i udzielając jej odpowiedzi pismem z dnia 31 października 2014r. Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż wbrew zarzutom skargi wyrażone w tym piśmie stanowisko dotyczące materialno-technicznego charakteru czynności procesowej organu pierwszej instancji w zakresie przekazania środka zaskarżenia organowi odwoławczemu w terminie 7 dni (art. 133 K.p.a.) jest prawidłowe. Błędnie skarżąca utożsamia każdą czynność procesową organu jako załatwienie sprawy, podlegające w razie niedochowania terminu zażaleniu w rozumieniu art. 37 K.p.a. Organ administracji publicznej załatwia co do zasady sprawę administracyjną w drodze decyzji (art. 104 K.p.a.) lub innego aktu, w sytuacjach przewidzianych w K.p.a. lub przepisach szczególnych. Postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji kończy zatem wydanie decyzji lub postanowienia kończącego sprawę. Taki charakter miało postanowienie Burmistrza M. z dnia [...] kwietnia 2014r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] września 2013r. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Wniesienie środka zaskarżenia odwołania (zażalenia), uruchamia zatem dalszy etap postępowania administracyjnego w tej samej sprawie rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji. Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu który wydał postanowienie (art. 141 § 2 i art. 144 w zw. z art. 129 § 1 K.p.a.). Zgodnie z art. 133 w zw. z art. 144 K.p.a. organ administracji, który wydał postanowienie, obowiązany jest przesłać zażalenie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowego aktu w myśl art. 132 K.p.a. Wskazać zatem przyjdzie, że termin określony w art. 133 K.p.a. jest terminem instrukcyjnym, a możliwości wydania orzeczenia autokotrolnego przez organ pierwszej instancji, nie stanowi obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy, jak zdaje się wywodzić skarżąca. Zgodzić zatem należy się z Kolegium, że w przypadku niedochowania przez organ pierwszej instancji terminu przekazania środka zaskarżenia orzeczenia pierwszoinstancyjnego organowi odwoławczego, nie przysługuje zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 37 K.p.a. Z tych powodów Sąd stwierdził, że skarga na błędnie rozumianą przez skarżąca "bezczynność" organu administracji publicznej, w sytuacji faktycznej i prawnej, która nie odpowiada dyspozycji art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak niedopuszczalna, podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.