II SAB/Bd 146/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku M. O. z [...] września 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta do rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1; 4. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz M. O. kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 1 września 2025 r. M. O. (skarżący) przesłał na adres poczty elektronicznej Urzędu Miejskiego w B. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie następujących pytań: "1) Czy na terenie gminy planowane jest utworzenie miejsc zakwaterowania dla imigrantów lub uchodźców w ramach mechanizmu relokacji?, 2) Czy gmina bierze udział lub planuje udział w jakichkolwiek programach rządowych, samorządowych lub unijnych, które dotyczą integracji lub wsparcia dla imigrantów/uchodźców?, 3) Czy gmina przewiduje wprowadzenie dla imigrantów lub uchodźców jakichkolwiek zniżek, ulg czy szczególnych ułatwień w dostępie do usług publicznych (np. komunikacji, kultury, opieki)?". Jednocześnie wniósł o przesłanie odpowiedzi w formie elektronicznej na wskazany adres e-mail. Pismem z 17 września 2025 r. M. O., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy bezczynność Burmistrza Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na ww. wniosek. Zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - dalej "u.d.i.p.") skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, o zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi na wniosek z 1 września 2025 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał żadnej odpowiedzi na wniosek z 1 września 2025 r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wyjaśnił, że w piśmie z 24 września 2025 r. udzielił odpowiedzi na wniosek, odpowiadając na zadanie w nim pytania. Organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jed. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłość. Z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 902 – dalej "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zakres podmiotowy oraz przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Formy aktywności organu wobec wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikają wprost z przepisów u.d.i.p. Ustawa stanowi, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ma miejsce w sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), lub przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Również w wypadku ustalenia, że żądana informacja jest informacją publiczną o charakterze przetworzonym, a wnioskodawca - pomimo wezwania - na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wówczas prawidłową formą załatwienia wniosku jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Aspekt podmiotowy rozpoznawanej sprawy nie budzi w świetle przepisów ustawy wątpliwości. Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Burmistrz Miasta jest organem władzy publicznej na szczeblu samorządowym (organem wykonawczym gminy), jest zatem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na zasadach opisanych w u.d.i.p. Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02, dostępne jw.; zob. też M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Pojęcie "informacji publicznej" zawarte w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bardzo szerokie, o czym przekonuje otwarty katalog przedmiotowy podany w art. 6 u.d.i.p.. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że zapytania skarżącego sformułowane we wniosku o udostepnienie informacji publicznej zasadniczo dotyczą realizacji polityki migracyjnej i związanych z tym zadań organów samorządu terytorialnego, a zatem działań, o których mowa art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. c u.d.i.p. Dotyczą więc informacji co do zasady podlegających udostępnieniu (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 grudnia 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wr 1084/25, z 12 grudnia 2025 r. IV SAB/Wr 1089/25 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd ma jednocześnie na uwadze, że ustawa nie obejmuje obowiązkiem udostępniania informacji o czysto hipotetycznych rozważaniach, nieukształtowanych planach czy przewidywaniach, które nie znalazły odzwierciedlenia w istniejących dokumentach lub formalnych rozstrzygnięciach organu. W orzecznictwie wskazuje się, że informacja publiczna musi odnosić się do faktów, a nie do przyszłych, bliżej nieokreślonych zamiarów organu (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11 – dostępny jw.). W takiej sytuacji organ winien poinformować wnioskodawcę, że nie dysponuje żądaną informacją albo że żądanie nie dotyczy informacji publicznej. Mając jednak na uwadze, że organ nie zakwestionował, iż przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie była informacja o sprawach publicznych, już na tej podstawie zobowiązany był załatwić ten wniosek w trybie i na zasadach określonych przepisami u.d.i.p., co zresztą uczynił w odpowiedzi z 24 września 2025 r., odpowiadając negatywnie na pierwsze z pytań, pozytywnie na drugie, oraz negatywnie na trzecie. Wniosek skarżącego nie został rozpoznany w ustawowym terminie, lecz dopiero po wniesieniu skargi, a zatem organ dopuścił się bezczynności. Wniosek o udostepnienie informacji publicznej do organu wpłynął 1 września 2025 r., zatem organ winien załatwić wniosek w terminie do 15 września 2025 r. Tymczasem odpowiedź na złożony wniosek została udzielona skarżącemu w określonej we wniosku formie dopiero w dniu 24 września 2025 r. (vide: oświadczenie organu z 22 października 2025 r. – k. 25 akt s. wraz z załącznikiem). Uchybiono zatem ustawowemu 14-dniowemu terminowi, o którym mowa art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Brak reakcji organu w ustawowym terminie skutkuje stwierdzeniem bezczynności organu. Nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. W konsekwencji wskazanych okoliczności Burmistrz dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, o czym Sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W punkcie drugim sentencji, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaistniała bezczynność nie miała w niniejszej sprawie charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, dostępny jw.). Chodzi tu o naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Przekroczenie terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek nie było znaczne (9 dni), a w obliczu udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem przekroczenia tego nie można oceniać go jako przejawu rażącej niefrasobliwości organu, czy też podszytego złą wolą działania nakierowanego na uniemożliwienie skarżącemu skorzystania z jego uprawnienia do uzyskania informacji publicznej. Dostrzec też należy, że wniosku o stwierdzenie rażącego charakteru bezczynności nie zgłosił nawet sam skarżący. W punkcie trzecim sentencji Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Nie można zobowiązać organu do określonego działania, jeśli zostało ono w dacie orzekania już podjęte. Skoro na dzień orzekania wniosek skarżącego został już rozpatrzony (co wynika z akt sprawy: poprzez udostępnienie w dniu 24 września 2025 r., na wskazany adres e-mail, informacji publicznej opisanej we wniosku), to odpadła już podstawa do orzeczenia w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. "zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności". O kosztach postępowania (pkt czwarty sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że w ramach zasądzonych na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, obok zwrotu wpisu od skargi (100 zł), korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 206 p.p.s.a., sąd uwzględnił jedną trzecią minimalnej stawki wynagrodzenia za czynności radców prawnych, określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935, ze zm.) i w konsekwencji na rzecz skarżącego zasądził 1/3 z kwoty 480 zł, stanowiącej minimalną stawkę wynagrodzenia w tego rodzaju sprawach, tj. 160 zł. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że skoro art. 206 p.p.s.a. dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 205 p.p.s.a. obejmuje on swoim zakresem również miarkowanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika (por. postanowienie NSA z 10 lutego 2014 r., sygn. akt I FPS 3/13 – dostępne jw.). Sąd stosuje ten przepis z urzędu, a określając wysokość wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika uwzględnia zarówno stopień zawiłości sprawy, jak i nakład pracy pełnomocnika, przyczyniający się do wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym, jak i wyjaśnienia istotnych zagadnień prawnych, które mogą budzić wątpliwości judykatury bądź doktryny. W ocenie sądu za odstąpieniem od zasądzenia na rzecz strony pełnej stawki minimalnego wynagrodzenia dla jej pełnomocnika przemawiała znana sądowi z urzędu okoliczność, że występujący w sprawie pełnomocnik reprezentuje skarżącego w wielu jednorodzajowych postępowaniach. W internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych widnieje szereg orzeczeń zapadłych na skutek kierowania do organów wniosków o udzielenie informacji publicznej o tożsamej treści, jak w niniejszej sprawie, a ponadto w tut. Sądzie zarejestrowano obecnie 14 spraw na bezczynność organów w analogicznych treściowo sprawach. W tych okolicznościach sporządzenie skargi było czynnością, która nie wymagała specjalnie czasu ani wysiłku, lecz stanowiła proste powielanie składanych uprzednio pism. Nadto sama treść skargi wskazuje na jej ogólnikowy charakter niewymagający wiedzy profesjonalnej.