II SAB/Bd 15/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi C. Z. na bezczynność [...] Zakładów Łączności sp. z o.o. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje [...] Zakłady Łączności sp. z o. o. w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego C. Z. z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu niniejszego wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od [...] Zakładów Łączności sp. z o. o. w [...]na rzecz skarżącego C. Z. kwotę [...] ([...]00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 25 stycznia 2016 r. C. Z. (skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na bezczynność spółki K. (spółki) w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 12 października 2015 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie: 1. podania dat odbytych posiedzeń Rady Nadzorczej spółki w okresie od 1 maja 2015 r. do 12 października 2015 r., 2. wydania skanów uchwały Rady Nadzorczej spółki podjętych w okresie od 1 maja 2015 r. do 12 października 2015 r. W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ze względu na fakt, iż niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Ponadto, z ostrożności procesowej, w przypadku uznania przez tut. Sąd, iż sprawa należy do jego właściwości, spółka wniosła o oddalenie skargi jako całkowicie bezzasadnej. W obszernej argumentacji swojego stanowiska spółka, po poczynieniu rozważań dotyczących właściwych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdziła, że nie realizuje ona zadań publicznych i jest podmiotem prywatnym działającym w reżimie przepisów kodeksu spółek handlowych nie reprezentując przy tym podmiotów określonych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na zasadach określonych w tej ustawie. Podniosła ponadto, że ze skargi nie wynika, jakie przepisy zobowiązują spółkę do udostępnienia żądanej informacji, a więc skarga pozbawiona jest merytorycznej treści. Spółka wskazała także, że żądane przez skarżącego informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W ocenie spółki skarga powinna ulec odrzuceniu, gdyż pismo informacyjne podmiotu niezobowiązanego do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej o tym, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. O bezczynności organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mówimy wtedy, gdy organ zobligowany był udostępnić informację publiczną na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej: u.d.i.p.) , a tego nie uczynił i jednocześnie nie wydał stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. Zatem w pierwszej kolejności należy ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeżeli tak, to czy podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie należy jednoznacznie przesądzić, czy podmiot, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej taką informacją dysponuje i czy ciąży na nim ustawowy obowiązek jej udostępnienia. W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej zobowiązuje organ do załatwienia w określonym terminie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przy czym sąd nie przesądza o tym, czy zobowiązany podmiot ma udostępnić żądaną informację, czy też powinien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z przepisu tego wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w omawianej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej, lecz na każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Na podkreślenie zasługuje przy tym alternatywne ujęcie kryterium kwalifikującego podmiot jako adresata ustawy tj. wskazujące na przedmiot działania podmiotu, który to przedmiot ma się mieścić w materii zadań publicznych lub na dysponowanie przez ten podmiot majątkiem publicznym. W orzecznictwie akcentuje się, że zadanie publiczne cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie - wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. W piśmiennictwie natomiast przyjmuje się, że zadania publiczne to zadania wywodzące się z Konstytucji i obowiązujących ustaw, które służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych, przypisane państwu oraz szeroko rozumianym podmiotom władzy publicznej, które ponoszą w świetle prawa odpowiedzialność za ich zrealizowanie (tak np. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005; St. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych, Problematyka prawna, PWN Warszawa, 1994). Podstawowym kryterium dla uznania danych zadań za zadania publiczne jest brak rezygnacji przez władze publiczne z odpowiedzialności za ich wykonanie. Nie jest natomiast konieczne, by samo wykonywanie zadań odbywało się w ramach struktur organizacyjnych państwa lub samorządu terytorialnego (por. St. Biernat, op. cit.). Wykonywanie zadań publicznych nie musi być też oparte na zasadzie władztwa administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym nie podziela poglądu skarżonej spółki, iż nie należy ona do kręgu podmiotów, które mogą być adresatem obowiązku udzielenia informacji publicznej. Zauważyć należy, iż uznaniu spółki za podmiot zobligowany do udostępnienia informacji publicznej nie stoi na przeszkodzie ustalenie, że spółka ta nie realizuje tak rozumianych zadań publicznych. Jak podkreślono w odpowiedzi na skargę, przedmiotem działalności gospodarczej spółki jest produkcja i dostawa systemów informacji wizualnej opartej na tablicach informacyjnych, która to działalność nie jest nastawiona na realizację potrzeb o charakterze powszechnym. Decydujące znaczenie przy kwalifikacji spółki jako podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów u.d.i.p. jest dominujący udział Skarbu Państwa w tej spółce - spełnienie tylko tej przesłanki czyni Spółkę podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, bowiem wskazany art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie wymaga łącznego istnienia wszystkich wymienionych w nim przesłanek. Spółka K. jest podmiotem, w którym pakiet 100 % udziałów posiada "[...]" sp. z o. o., której właścicielem – jedynym udziałowcem – jest z kolei PKP S.A., a więc spółka, w której jedynym udziałowcem jest Skarb Państwa (por. powszechnie dostępne informacje na stronie internetowej www.pkpsa.pl, w szczególności w dziale "Grupa PKP Informatyka"). Uwzględniając ten ciąg zależności właścicielskich należy w ocenie Sądu uznać, że spółka K. jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2015 r., poz. 184 ze zm.), a zatem jest objęta działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie poprzez charakter wykonywanych zadań, lecz z uwagi na występującą w tej spółce strukturę właścicielską (art. 4 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.d.i.p.). Zauważyć ponadto należy, że mimo iż spółka będąca adresatem wniosku o udostępnienie przedmiotowej informacji nie świadczy usług o charakterze użyteczności publicznej, to jednak usługi takie świadczy spółka PKP S.A., posiadająca, jak wcześniej wspomniano, pakiet 100% udziałów w spółce "[...]", będącej jedynym udziałowcem spółki K. jest podmiotem działającym w sferze zadań publicznych, świadcząc usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie publicznego transportu zbiorowego-kolejowego, a zatem należy do kręgu podmiotów, które mogą być adresatem obowiązku udzielenia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3110/14, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustaliwszy, iż spółka, do której skarżący zwrócił się o udostępnienie wnioskowanych informacji jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu u.d.i.p., należy następnie dokonać oceny tychże informacji pod względem tego, czy mają one walor informacji publicznej. Na gruncie unormowań konstytucyjnych oraz art. 1 i 6 u.d.i.p. w doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że informacją publiczną jest każda wiadomość (informacja) wytworzona lub odnosząca się do szeroko rozumianych władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także wytworzona lub odnosząca się do innych przedmiotów wykonujących funkcje publiczne - w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej bądź gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska- Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń w 2002 r., s. 28 i następne). Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących, bezpośrednio przez nich wytworzonych, jak i tych, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od niego. Ponadto, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi odnosić się do sfery faktów. Wnioskowane przez skarżącego informacje w zakresie dat odbytych posiedzeń Rady Nadzorczej spółki w okresie od 1 maja do 12 października 2015 r. dotyczą działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i stanowią wiadomość o sposobie realizacji zadań związanych z dysponowaniem majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 3 lit. a) i b) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym w szczególności o trybie działania tych podmiotów. Informacja o datach posiedzeń organu kolegialnego podmiotu zobowiązanego odnosi się, w ocenie Sądu, do wiedzy o organizacji jego działalności i jako taka podlega udostępnieniu na zasadach u.d.i.p. Co się tyczy żądania udostępnienia skanów uchwał Rady Nadzorczej spółki podjętych we wskazanym we wniosku okresie uznać je należy za żądanie niekonkretne i wymagające doprecyzowania. Jak słusznie stwierdził WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 11/16 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), udostępnieniu w trybie u.d.i.p. podlega jedynie informacja publiczna, a wniosek o udostępnienie ogólnie wskazanych uchwał dotyczy udostępnienia dokumentów (niebędących dokumentami urzędowymi), które jedynie potencjalnie mogą zawierać informacje publiczne. To zawarta w dokumencie treść stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, dlatego też w złożonym wniosku powinna zostać sprecyzowana treść żądania poprzez wskazanie, jakiej informacji publicznej wnioskodawca żąda, tzn. jakich informacji publicznych miałyby dotyczyć uchwały, bowiem nie każdy dokument znajdujący się w posiadaniu spółki zawiera informację publiczną. Przepisy u.d.i.p. służyć mają realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych, a nie uzyskiwaniu od organów i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, czy też dysponujących majątkiem publicznym, wszelkich wytworzonych przez nie dokumentów. Nie powinno umknąć również uwadze, iż zakres żądanych informacji zawartych w treści uchwał może odpowiadać treściom wymienionym w art. 8a ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 687), co, zgodnie z z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłączy stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej i aktywuje tryb ich udostępnienia na zasadach i w trybie przewidzianym w przepisach ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 877/11; z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2984/12; z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt I OSK 31/14; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że wniosek skarżącego nie został prawidłowo załatwiony. W razie wątpliwości co do zakresu wniosku podmiot zobowiązany powinien był bowiem wezwać skarżącego do doprecyzowania żądania. W niniejszej sprawie odmowa udzielenia żądanej informacji nastąpiła pismem z dnia 12 października 2015 r. ze wskazaniem, iż spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanych informacji. W odpowiedzi na skargę spółka podniosła kolejny argument uzasadniający odmowę udzielenia wnioskowanej informacji, powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy. W odniesieniu do akcentowanej w odpowiedzi na skargę przeszkody dla przychylnego ustosunkowania się do wniosku skarżącego, tj. tajemnicy przedsiębiorstwa Sąd rozpoznając skargę na bezczynność nie mógł dokonać oceny, czy żądane przez skarżącego informacje zawierają dane stanowiące taką tajemnicę, której udostępnienie podlega ograniczeniom w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ocena wniosku pod tym względem winna być dokonana przez rozpatrujący wniosek podmiot, a ewentualna odmowa udostępnienia informacji ze względu na okoliczności, o jakich mowa w art. 5 u.d.i.p., powinna nastąpić, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w formie decyzji, albowiem w myśl art. 17 ust. 1 ustawy, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji niebędących organami władzy publicznej o odmowie udostępnienia informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Z uzasadnienia tej decyzji jasno wynikać powinny okoliczności leżące u podstaw zastosowanego ograniczenia. Poza sporem pozostaje, że decyzja w tym zakresie nie została przez Spółkę wydana, a wskazane pismo z 12 października 2015 r. nie spełnia wymogów pozwalających uznać je za decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 107 §1 k.p.a., gdyż nie rozstrzyga sprawy z powołaniem na określoną podstawę prawną, a w jego treści zawarta jest jedynie ogólna informacja o stanowisku przedsiębiorstwa w sprawie. Reasumując powyższe rozważania należy jeszcze raz przypomnieć, że w niniejszej sprawie wniosek skarżącego rozpoznany być powinien na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że organ powinien był albo udzielić informacji we wnioskowanym zakresie, co jest czynnością materialno-techniczną niewymagającą wydania decyzji, albo decyzją administracyjną odmówić udostępnienia wnioskowanej informacji. Ustawa o dostępnie do informacji publicznej określa obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując, w jaki sposób postępowanie winno być zakończone. W ocenie Sądu, w świetle powyższych konstatacji należało uznać, że Spółka pozostaje w zwłoce, gdyż nie udzieliła odpowiedzi na wniosek skarżącego w trybie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udzieliła pełnej żądanej informacji publicznej, ani też nie odmówiła udzielenia tej informacji poprzez wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 16 ust.1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Koniecznym stało się zatem zobowiązanie spółki K. do rozpoznania wniosku C. Z. w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odnośnie zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku spółki o odrzucenie skargi, Sąd stwierdził brak podstaw do jego uwzględnienia, albowiem nie wystąpiła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 58 § 1 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do rozpatrzenia powyższego wniosku w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że niniejsza bezczynność nie miała miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa, bowiem brak było podstaw do przyjęcia takiej oceny. Spółka nie zlekceważyła wniosku skarżącego i nie pozostawiła go bez odpowiedzi. Bezczynność spółki wynikała w ocenie sądu z nieznajomości problematyki udostępniania informacji publicznej, a zachowanie adresata wniosku w przedmiotowej sprawie świadczy o błędnej interpretacji prawa. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.