II SAB/Bd 154/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Ż. S. na bezczynność [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. stwierdza, że [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania Ż. S. od decyzji [...] z dnia [...] kwietnia 2024r., znak sprawy:[...], postępowanie [...], 2. stwierdza, że bezczynność ta miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania [...] do rozpoznania odwołania Ż. S. od decyzji [...] z dnia [...] kwietnia 2024r., znak sprawy:[...], postępowanie [...], 4. zasądza od [...] na rzecz Ż. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] 2024 r. (data wpływu do organu) Ż. S. (dalej jako "skarżąca"), reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność organu – Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS (zwane dalej "Prezesem ZUS" lub "organem II instancji") w zakresie braku rozpoznania odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] 2024r. [...] (dalej jako "organ I instancji") w przedmiocie zmiany wysokości świadczenia wychowawczego na dziecko M. S. (postępowanie [...]), wnosząc o: 1) stwierdzenie, że Prezes ZUS dopuścił się bezczynności w sprawie, 2) stwierdzenie, że bezczynność w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie organu do rozpoznania odwołania, 4) zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu autor skargi wyjaśnił, że [...] 2024r. skierowała do Prezesa ZUS, poprzez portal PUE ZUS, odwołanie od decyzji organu I instancji z [...] 2024r. w przedmiocie zmiany wysokości świadczenia wychowawczego. Pismem z [...] 2024r. skarżąca złożyła wniosek o udzielenie informacji o stanie sprawy, a wobec braku odpowiedzi skierowała do Prezesa ZUS ponaglenie. Ponaglenie wniesione [...] 2024r. nie spotkało się z jakąkolwiek reakcją organu odwoławczego. Do dnia złożenia skargi nie rozpatrzono odwołania ani nie powiadomiono skarżącej o przyczynach jego nierozpatrzenia, ani o ostatecznym terminie rozpatrzenia odwołania. Jako załącznik do powyższej skargi pełnomocnik skarżącej przedłożył ponaglenie z [...] 2024r. wraz z drukiem UPP (urzędowego poświadczenia przedłożenia). W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania, wyjaśniając w uzasadnieniu, że rozpoznano odwołanie. Wniósł także o stwierdzenie, że organ nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a w razie nie uwzględnienia tego wniosku o stwierdzenie, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. brak efektywnych działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści ww. przepisów wynika, że zaskarżalna opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie tytuł wniesionej skargi wskazuje, że jej przedmiotem jest bezczynność organu odwoławczego w załatwieniu sprawy (tj. rozpoznania odwołania). Należy na wstępie wyjaśnić, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – co też miało miejsce w niniejszej sprawie. W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. szczególnym formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżąca wniosła wymagane ponaglenie – dokumentem z [...] 2024r., wniesionym za pośrednictwem platformy elektronicznej PUE ZUS. Przesłanką dopuszczalności skargi do sądu jest wykorzystanie na drodze administracyjnej prawa ponaglenia przez jego wniesienie do organu prowadzącego postępowanie w sprawie, nie jest natomiast ograniczona jego rozpoznaniem (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 37, pod red. J. Borkowski, B. Adamiak 2024, wyd. CH Beck). Powyższa przesłanka normatywna została w niniejszej sprawie spełniona. Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi, należy podkreślić, że Skarżąca zarzuciła Prezesowi ZUS bezczynność w rozpoznaniu jej odwołania z [...] 2024r. (postępowanie [...], które zostało wniesione za pośrednictwem platformy elektronicznej. Decyzja Prezesa ZUS została wydana już po złożeniu przez Stronę skargi do WSA na bezczynność organu tj. w dniu [...] 2024r. Dalsze rozważania należy poprzedzić uwagami natury ogólnej i wyjaśnić, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych wyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej [...], okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W ocenie Sądu, rozpoznanie odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] 2024r. w przedmiocie zmiany wysokości świadczenia wychowawczego powinno nastąpić – z perspektywy normatywnej – nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jak wynika z przesłanych przez organ akt administracyjnych sprawy, odwołanie wpłynęło do organu [...] 2024r. (dokument UPP – k. 131 akt adm.). Zatem termin na jego rozpatrzenie upływał najpóźniej w dniu [...] 2024r. W tym terminie organ II instancji nie zakończył jednak postępowania odwoławczego w sposób, który pozwalałby na uniknięcie zarzutu bezczynności. Decyzję tę, na skutek wniesionego przez Skarżącą odwołania, wydał dopiero [...] 2024 r. Wszystko to prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy rozpoznał i rozstrzygnął przedmiotowe odwołanie Skarżącej z przekroczeniem terminu zakreślonego przez ustawodawcę w art. 35 § 3 in fine k.p.a. Tym samym organ II instancji dopuścił się bezczynności w wyżej objaśnionym rozumieniu. Z tych względów żądanie autora skargi stwierdzenia przez Sąd, że Prezes ZUS dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, zasługiwało na uwzględnienie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). W tym miejscu godzi się wyjaśnić, że w sytuacji, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – zarzucany w skardze stan bezczynności ustał w związku z wydaniem i doręczeniem przez organ administracji orzeczenia kończącego postępowanie po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd administracyjny, to postępowanie sądowe podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63), z tym że jedynie w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania aktu, o którym to zobowiązaniu mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 27 lutego 2020 r., II OSK 2423/19 – dostępny na stronie:www.orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA). Z tych względów i na wskazanej wyżej podstawie prawnej Sąd orzekł, jak w pkt 3 sentencji wyroku. Nie zwalniało to jednak Sądu z konieczności wyrażenia oceny w kwestii charakteru stwierdzonej opieszałości (rażącego / nierażącego) organu, zwłaszcza że autor skargi wyraźnie wnioskował o stwierdzenie, że organ odwoławczy dopuścił się "rażącej" bezczynności. Wobec tego wypada wyjaśnić, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12 – dostępny jw.). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11 października .2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie taka sytuacja wystąpiła. Dlatego Sąd uznał, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że stwierdzona bezczynność Prezesa ZUS miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Podkreślić należy, że do okoliczności usprawiedliwiających niepodejmowanie przez organ czynności w postępowaniu nie zalicza się problemów organizacyjnych, takich jak obciążenie ilością spraw, czy braków kadrowych, ponieważ nie mogą one rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2024 r., I FSK 143/24, LEX nr 3772646). Formułując taką ocenę Sąd wziął przede wszystkim pod uwagę następujące okoliczności. Po pierwsze, długotrwała (ponad sześciomiesięczna) bierność organu II instancji w załatwieniu sprawy i fakt, że w powyższym okresie organ ten nie podjął żadnej czynności procesowej, która zmierzałaby do załatwienia sprawy. Nie podjął nawet trudu zawiadomienia strony o przyczynach rozpoznania odwołania w innym terminie. Nie sposób znaleźć przy tym jakiekolwiek racjonalnego uzasadnienia takiego stanu rzeczy. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ wnosząc w odpowiedzi na skargę o jej oddalenie (alternatywnie o stwierdzenie, że "przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa" - tu na marginesie zauważyć należy, że organ nie dostrzegł, iż skargą nie objęto żądania stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego, a jedynie zarzucono bezczynność organu) nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji usprawiedliwiającej brak działania organu w niniejszej sprawie. Natomiast z ujawnionych w sprawie okoliczności tej konkretnej sprawy nie wynika, aby istniały obiektywne przeszkody w terminowym załatwieniu odwołania. Po drugie, choć w świetle obowiązujących w postępowaniu administracyjnym zasad (por. zwłaszcza art. 15 k.p.a. ustanawiający zasadę dwuinstancyjności), Prezes ZUS - jako organ odwoławczy - zobowiązany był do ponownego rozpoznania sprawy Skarżącej w jej całokształcie, to nie może umknąć uwadze, iż w tym konkretnym przypadku wynikający z odwołania problem sprowadzał się wyłącznie do kwestii zastosowania art. 5 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, przy bezspornie ustalonym stanie faktycznym sprawy. Uwzględniwszy to, że sprawa ta dotyczyła niezmiernie ważnych życiowo kwestii, w końcu jej istota sprowadza się do częściowego pozbawienia dziecka wsparcia finansowego gwarantowanego ze środków budżetu państwa, nie budzi wątpliwości, że ponad 6 miesięczna zwłoka w jej załatwieniu spotkać się musi z wyraźnym napiętnowaniem jako rażące naruszenie prawa. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących koszt zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd orzekł w punkcie 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.