II SAB/Bd 159/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2025 r. sprawy ze skargi [...], [...], [...], [...], [...] na przewlekłość Wojewody [...] w przedmiocie przewlekłości postępowania administracyjnego w sprawie niepodpadania nieruchomości pod przepisy Dekretu [...] o reformie rolnej 1. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłości postepowania w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia 6 listopada 2012 r. o niepodpadanie nieruchomości pod przepisy Dekretu [...] o reformie rolnej; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązuje Wojewodę [...] do załatwienia wniosku skarżących z dnia 6 listopada 2012 r. w terminie 60 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących kwotę 665 (sześćset sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASDNIENIE 1. Pismem z dnia [...] listopada 2024 r. P. Ż., A. Ż., R. Ż., E. H. oraz M. F. (dalej: "skarżący", "strona") reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Wojewodę [...], w sprawie dotyczącej wniosku o niepodpadanie nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN o reformie rolnej, wnosząc o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; - stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zasądzenie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej "p.p.s.a."); - zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona wskazała, że decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 października 2023 r. został uchylony pkt 1 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2022 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Po kontakcie telefonicznym w dniu [...] lipca 2024 r. z wydziałem Skarbu i Nieruchomości uzyskali informację, iż w sierpniu 2024 r. zostanie wysłane pismo o podjęciu sprawy przez Wojewodę, co nie zostało uczynione. Powołując się na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 20214 r. sygn. akt II SAB/Bd 56/14 strona podniosła, że przedmiotowe postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły ze względu na fakt, iż trwa ono dłużej niż jest to konieczne do jego rozstrzygnięcia. Końcowo skarżący wskazali, że ponoszą szkodę wiążąca się z brakiem zwrotu nieruchomości i odpowiednich rekompensat. 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2011 r. P. Ż. reprezentowany przez H. G. oraz M. P. reprezentowana przez adwokat A. P. i H. G., wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie, że nieruchomość, dla której prowadzona była księga hipoteczna "K. tom karta 1" - majątek K. w części stanowiącej budynki mieszkalne (pałac) i park, nie podpadała pod dyspozycję art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Następnie wnioskodawcy uszczegółowili wniosek wskazując, iż przedmiotem żądania jest działka nr [...] położona w obrębie B., gmina D.. W toku prowadzonego postępowania, wnioskodawcy wnieśli o umorzenie postępowania i wszczęcie nowej sprawy pod nową sygnaturą, dotyczącej nieruchomości, na której faktycznie posadowiony jest zespół pałacowo-parkowy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. umorzył pierwotne postępowanie. Następnie po zgromadzeniu materiału dowodowego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. orzekł w pkt 1, że nieruchomość objęta wnioskiem podpadała pod działanie przepisu z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W wyniku wniesionego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. uchylił ww. rozstrzygniecie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolejną decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. Wojewoda [...], orzekł, że zespół dworsko-parkowy, dawnego majątku położonego w miejscowości K., gmina D., powiat bydgoski, stanowiący obecnie działkę ewidencyjną o numerze: [...] o pow. 2,0425 ha nie podlegał pod działanie przepisu z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz w pkt 2, że pozostałe działki ewidencyjne o stosownych numerach podpadały pod ww. przepis. W wyniku wniesionego odwołania przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w B. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2023 r. uchylił pkt 1 ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] czerwca 2024 r. minister zwrócił Wojewodzie przedmiotowe akta sprawy. Pismem z dnia [...] listopada 2024 r. (wpływ do urzędu [...] listopada 2024 r.) P. Ż., A. Ż., R. Ż., E. H. i M. F. reprezentowani przez adwokat A. G., wnieśli ponaglenie ze względu na niezałatwienie sprawy w terminie ustawowo wskazanym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej "k.p.a."). Pismem z dnia [...] listopada 2024 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony postępowania, że z uwagi na konieczność odszukania i przesłania do organu wszelkich materiałów archiwalnych dotyczących ww. nieruchomości, o których pozyskanie, Minister Rolnictw i Rozwoju Wsi wskazał w swojej decyzji z dnia [...] października 2023 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia [...] stycznia 2025 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] listopada 2024 r. uznał złożone ponaglenie za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Równocześnie, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 powyższej ustawy kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. 4. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia przewlekłości Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżących o niepodpadanie nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN o reformie rolnej. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że skarga została poprzedzona ponagleniem złożonym przez skarżących w trybie art. 37 k.p.a. Został zatem spełniony wymóg wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. i dlatego skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania ogólnych zasad zawartych w k.p.a., w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a. w myśl którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że przewlekłość ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie nie podejmuje działań charakteryzujących się koncentracją, względnie mają one charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt III SAB/Po 20/21). 5. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że z akt sprawy wynika, że po rozpoznaniu odwołania Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolników decyzją z dnia [...] października 2023 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił zaskarżony pkt 1 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z prezentaty znajdującej się na piśmie przewodnim Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 maja 2024 r. akta niniejszej sprawy zostały zwrócone Wojewodzie [...] w dniu 4 czerwca 2024 r. (data wpływu akt do organu). Z ww. pisma wynika, że opóźnienie w przekazaniu akt było spowodowane przesłaniem ich do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w związku ze skargą na bezczynność Ministra. Zatem od momentu zwrotu przez Ministra akt sprawy biegł termin do załatwienia sprawy, który z uwag i na jej szczególnie skomplikowany charakter upłynął w dniu 5 sierpnia 2024 r. W dniu 12 listopada 2024 r. wpłynęło do Wojewody ponaglenie. Natomiast pismem z dnia 18 listopada 2024 r. Wojewoda w oparciu o przepis art. 36 k.p.a. zawiadomił strony postępowania, że z uwagi na konieczność odszukania i przesłania do organu wszelkich materiałów archiwalnych dotyczących ww. nieruchomości, o których pozyskanie, Minister Rolnictw i Rozwoju Wsi wskazał w swojej decyzji z dnia [...] października 2023 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2025 r. Odnosząc się zatem do powyższych ustaleń wskazania wymaga, że niedopełnienie przez organ administracji publicznej obowiązku przewidzianego w art. 36 k.p.a. lub oczywiście bezzasadne skorzystanie z kompetencji przewidzianej w tym przepisie skutkuje odpowiedzialnością porządkową lub dyscyplinarną albo inną, przewidzianą w przepisach prawa odpowiedzialnością pracownika organu (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2019). W świetle powyższego, wątpliwości Sądu nie budzi, że kontrolowany organ dopuścił się przewlekłości, ponieważ podejmowane przezeń czynności, a w zasadzie ich brak nie były ukierunkowane na sprawne załatwienie zawisłej przed nim sprawy. W szczególności organ przed wystosowaniem zawiadomienia z dnia 18 listopada 2024 r. wyznaczającego nowy termin, nie podjął żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy. Dopiero w dniu 18 listopada 2024 r., a zatem niemal 4,5 miesiąca po otrzymaniu akt od Ministra oraz po wpłynięciu ponaglenia (12 listopada 2024 r.) organ podjął pierwszą czynność i działając w trybie art. 36 k.p.a. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, podając przyczyny takiego stanu rzeczy. W ten sposób przez wskazany wyżej okres kilku miesięcy organ nie podjął żadnych czynności w niniejszej sprawie, co skutkować musiało uwzględnieniem skargi na przewlekłość organu o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku. Ponadto Sąd, biorąc pod uwagę, że wniosek z dnia 6 listopada 2012 r. sprecyzowany pismem z dnia 28 października 2013 na dzień wniesienia skargi nadal nie został rozstrzygnięty - czego nie zakwestionował organ w odpowiedzi na skargę - zobowiązał Wojewodę [...] do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 60 dni od otrzymania prawomocnego wyroku z aktami sprawy, o czym orzekł w pkt 3 sentencji wyroku. 6. Przystępując do oceny, czy przewlekłość organu miała charakter rażący wskazać należy, że w niniejszej sprawie zaniechanie organu nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz okoliczności materialnoprawne, czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 17 maja 2019 r.). W okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać należy, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązków organu do szybkiego załatwienia sprawy i informowania strony o przebiegu postępowania. Sąd wziął pod uwagę okoliczności związane z samym przedmiotem prowadzonego postępowania i specyfiką postępowań dotyczących okoliczności sprzed 80 lat. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie czas prowadzenia postępowania po zwrocie akt przez Ministra nie był wyjątkowo długi i nie miało miejsce świadome lekceważenie przez organ przepisów prawa związanych z szybkością prowadzenia postępowania. Dlatego też Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III. sentencji wyroku). 7. Jednocześnie Sąd oddalił skargę jeśli chodzi o żądanie zasądzenia od organu sumy pieniężnej. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie stronie sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Wynika z niego także, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który w ocenie sądu powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego działania, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z prawa. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. W ocenie Sądu stwierdzenie w zaskarżonym wyroku przewlekłości organu w przedmiotowej sprawie stanowi wystarczający środek dyscyplinujący, a tym samym nie zachodziła potrzeba zastosowania innych instrumentów przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Dlatego tez w pkt 4 wyroku Sąd oddalił skargę strony w tym zakresie. 8. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Zasądzoną od organu solidarnie na rzecz skarżących kwotę stanowi: wynagrodzenie pełnomocnika procesowego (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), wpis od skargi 100 zł oraz opłata za pełnomocnictwa 85 zł (17 x 5).