II SAB/Bd 19/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w J. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy C. do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia A w J. z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że Burmistrza Miasta i Gminy C. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Miasta i Gminy C. na rzecz Stowarzyszenia A w J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] 2018 r. Stowarzyszenie [...] (powoływane dalej jako: "Stowarzyszenie") zwróciło się do Burmistrza Miasta i Gminy (zwanego dalej "Burmistrzem") o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej roku 2017 w następującym zakresie: 1. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń wyłapywania/odławiania bezdomnych zwierząt, 2. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom, 3. ilu bezdomnym zwierzętom (z podziałem na psy i koty) zapewniono opiekę na koszt gminy (nie licząc zwierząt, którymi zajęto się w latach poprzednich), 4. jaki był koszt realizacji całego zadania przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt (wyłapywanie/odławianie, opieka, usługi weterynaryjne, dokarmianie, inne), 5. udostępnienie treści i postaci umowy/umów (wraz z załącznikami) o zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom. Wobec braku odpowiedzi organu na powyższy wniosek Stowarzyszenie wysłało drogą elektroniczną w dniu [...] 2018r. monit, a w dniu [...] 2018r. ponowiło wniosek za pośrednictwem teleinformatycznej platformy ePUAP. Pismem z dnia [...] 2019r. Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność Burmistrza wskazując, że pomimo upływu ustawowych terminów do udzielania odpowiedzi, zakreślonych w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązany podmiot nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, nie powiadomił wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, ani też nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie wskazując, że żądana informacja udzielona została stronie skarżącej drogą ePUAP w dniu [...] 2018r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Tytułem wstępu wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wniosek o udzielenie wskazanych informacji strona skarżąca złożyła w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej "u.d.i.p"). Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 tejże ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W stanie faktycznym sprawy niesporne pozostaje, że Burmistrz Miasta i Gminy był organem zobowiązanym do udostępnienia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego stanowi podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. W kontrolowanej sprawie nie jest sporne, że wniosek został przekazany przy użyciu poczty elektronicznej na adres mailowy organu wskazany na jego oficjalnej stronie internetowej BIP, a następnie w ramach monitu, drogą ePUAP na oficjalną i aktualną skrzynkę podawczą platformy elektronicznej organu. Organ tej okoliczności nie kwestionuje. Podkreślenia wymaga również, że omawiana ustawa nie określa żadnych szczególnych wymagań co do formy wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Można wręcz zauważyć, iż wszystkie jej zapisy jednoznacznie wskazują na wolę ustawodawcy do maksymalnego uproszczenia (odformalizowania) i przyspieszenia procedury w tej sferze. Dlatego też za dopuszczalną, a nawet wskazaną uznać należy formę wniosku w postaci tekstowej wiadomości elektronicznej, w tym także skierowaną do podmiotu zobowiązanego za pomocą platformy ePUAP. Co ważne, nie ma przy tym przeszkód, aby forma taka była realizowana zarówno z wykorzystaniem zwykłej poczty internetowej (e-mail) podmiotu zobowiązanego (czego potwierdzenie znajduje się w aktach sprawy), jak i za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej utworzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 570 z późn. zm.), a co potwierdza przedłożony przez stronę skarżącą wydruk Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia wniosku, na którym widnieje data jego doręczenia do organu. Należy przy tym zaznaczyć, że ewentualne ryzyko nieodebrania, czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej lub za pomocą platformy ePUAP wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15 – dostępny w bazie LEX nr 1989918). Z powyższego wynika, że strona skarżąca miała prawo złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej i z takiej drogi skorzystała przesyłając wniosek na skrzynkę podawczą organu, a organ po upływie 14 dni od dnia złożenia wniosku popadł w bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, która nie została usunięta do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie. Organ w odpowiedzi na skargę twierdzi, że strona skarżąca w odpowiedzi na swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] 2018r. otrzymała odpowiedź, jednak twierdzenia organu należy uznać za gołosłowne, ponieważ w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia odpowiedzi na ww. pismo, jak i na ponowienie wniosku z dnia [...] 2018r. za pomocą platformy teleinformatycznej ePUAP. Uznać należy zatem, że organ nie doręczył stronie skarżącej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a więc milcząc wobec wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, organ w dacie wydania wyroku nadal pozostawał w bezczynności. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt 1 wyroku), stwierdzając jednocześnie, iż organ dopuścił się bezczynności (pkt 2 wyroku). Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12 dostępny w bazie LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie pozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Taka właśnie sytuacja zaistniała, w ocenie Sądu, w okolicznościach faktycznych sprawy, bowiem wyłącznie brak należytej organizacji pracy Urzędu uniemożliwiły organowi rozpoznanie wniosku strony skarżącej. Dokonując tej oceny sąd uwzględnił w szczególności czas trwania bezczynności. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony w dniu [...] 2018r. Wprawdzie organ wyjaśnił, że skierował do strony skarżącej odpowiedź na wniosek, lecz w toku postępowania nie zdołał on uprawdopodobnić tych okoliczności. Sąd uwzględnił zaś fakt, że wnioski były kierowane na oficjalne, prawidłowe adresy podmiotu zobowiązanego (e-mail pozyskany ze strony Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu), jak również wnioskodawca dysponuje Urzędowym Poświadczeniem Przedłożenia z systemu ePUAP, które nie zostało skutecznie podważone. Obowiązkiem organu jest takie zorganizowanie pracy, w tym takie skonfigurowanie zasad odbioru poczty elektronicznej, aby wnioski o udzielenie informacji publicznej drogą elektroniczną były odbierane i analizowane, a w efekcie, aby informacja publiczna wnioskowana za pośrednictwem poczty elektronicznej była udzielana w terminie. Ryzyko nieodebrania, czy też nie odczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres elektroniczny organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę. Przy czym w ocenie sądu podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie zdołał w toku postępowania skutecznie wykazać, że w istocie udzielił on wnioskowanej informacji publicznej, skoro –jak sam wskazuje w odpowiedzi na skargę oraz dalszych pismach procesowych- kierował do strony skarżącej pisma na błędne adresy. W tych okolicznościach sąd uznał, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem terminu załatwienia wniosku. Ponadto należało uwzględnić, że organ naruszył także art. 14 ust. 1 u.d.i.p., albowiem wbrew wskazaniom zawartym zarówno we wniosku z dnia [...] 2018 r., jak i piśmie skierowanym na skrzynkę podawczą ePUAP, którego doręczenia organ nie kwestionuje, odpowiedź na wniosek została wysłana na nieprawidłowy adres poczty elektronicznej, co w konsekwencji spowodowało, że wnioskodawca nie otrzymał odpowiedzi na swój wniosek. W ocenie sądu świadczy to o rażącej niedbałości organu, gdyż wnioskodawca wyraźnie określił sposób doręczenia mu odpowiedzi i wskazaniem tym organ był związany. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku), uwzględniając wynik sprawy, żądanie skarżącego oraz wysokość poniesionych kosztów sądowych (uiszczony wpis, koszty zastępstwa procesowego).