II SAB/Bd 193/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłości, 2. stwierdza, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązuje Wojewodę [...] do załatwienia wniosku skarżącego z [...] czerwca 2021r. w terminie 60 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. A. K. (skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wszczętej – jak wskazano w skardze - wnioskiem z dnia [...] lutego 2023 r. (prawidłowo: z dnia [...] czerwca 2021 r.). W okolicznościach niniejszej sprawy, jak wynika z akt administracyjnych, skarżący A. K. w dniu [...] czerwca 2021 r. (data wpływu do organu) złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy do Wojewody P., który w momencie składania wniosku był organem właściwym miejscowo. Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. organ, powołując się na art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach), wezwał skarżącego do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania.. W dniu [...] października 2021 r. skarżący stawił się w organie dopełniając powyższego obowiązku. Jak wynika z protokołu przyjęcia wniosku, sporządzonego w tym dniu przez pracownika organu, skarżącego zobowiązano jednocześnie do dostarczenia brakujących dokumentów, ponieważ jak wskazano w protokole podczas weryfikacji wniosku skarżącego stwierdzono braki w następujących rubrykach: brak daty w okresie wykonywania pracy; brak oświadczeń od pracodawcy; brak daty przy podpisie od pracodawcy. Po uzupełnieniu braków, organ stwierdził, że w niniejszym postępowaniu o nr [...] DGZ wniosek skarżącego jest kompletny i nie zawiera braków formalnych – na co wskazano w sporządzonym w dniu [...] grudnia 2021 r. przez pracownika organu dokumencie znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy (k. 72 akt adm). Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. Wojewoda P. wystąpił do wskazanych służb w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach celem ustalenia, czy pobyt skarżącego na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z tego samego dnia organ zawiadomił skarżącego, że z przyczyn niezależnych od organu, w związku z koniecznością zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, termin do wydania decyzji w niniejszej sprawie został przedłużony do [...] maja 2022 r. W dniu [...] czerwca 2022 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego, w którym oświadczył, że od dnia [...] czerwca 2022 r. zmienia pracę oraz miejsce zamieszkania na T.. Do pisma dołączył również: załącznik nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; kopię umowy o pracę; kopię zaświadczenia o zameldowaniu na pobyt czasowy’ kopię umowy najmu lokalu mieszkalnego. W związku z powyższym Wojewoda P. stwierdził swoją niewłaściwość do rozpatrzenia wniosku skarżącego, o czym zawiadomił Wojewodę [...] pismem z dnia [...] września 2022 r., przekazując mu jednocześnie przedmiotowy wniosek wraz z aktami sprawy do rozpatrzenia. Zawiadomienie to do Wojewody [...] wpłynęło w dniu [...].09.2022 r. co potwierdza znajdująca się na nim prezentata opatrzona datą. W dniach [...] marca 2023 r. oraz [...] sierpnia 2023 r. do Wojewody [...] wpłynęły pisma skarżącego z prośbą o dołączenie do jego sprawy przesłanych dokumentów, w tym m.in. nowej umowy o pracę, wypełnionego załącznika nr 1 do wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, zaświadczenia o zameldowanie na pobyt czasowy. W dniu [...] października 2023 r. do organu wpłynęły pisma pełnomocnika skarżącego, w których wskazał on m.in. na otrzymanie przez skarżącego informacji o tym, że w dniu [...] lutego 2023 r. jego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę został przeniesiony do B.. Wobec tego pełnomocnik skarżącego wniósł o wydanie rozstrzygnięcia w sprawie oraz o informowanie go o stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia [...] listopada 2023 r. pełnomocnik skarżącego wniósł ponaglenie dotyczące postępowania prowadzonego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy dla A. K.. W treści ponaglenia pełnomocnik wskazał, że skarżący w dniu [...] lutego 2023 r. był w [...] Urzędzie Wojewódzkim i złożył wszystkie aktualne dokumenty oraz odciski palców. Podniósł ponadto, że w tym samym dniu wszczęte zostało postępowanie, które zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. winno być załatwione w ciągu miesiąca, jednak do dnia sporządzenia ponaglenia w sprawie nie ma żadnych zmian w kierunku podjęcia decyzji. W piśmie z dnia 22 listopad 2023 r. Wojewoda [...] wyjaśnił, że zgodnie z art. 112a ustawy o cudzoziemcach, postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy rozpatrywane są w terminie 60 dni od przedłożenia wszystkich niezbędnych dokumentów. Ponadto zgodnie z art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. 2023 r. poz. 103 ze zm., dalej "ustawa specjalna") w okresie do dnia [...] sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwolenia na pobyt czasowy w postepowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres; a ponadto w okresie tym wyłącza się stosowanie przepisów o bezczynności oraz przewlekłości. Wobec tego, w ocenie Wojewody na dzień złożenia ponaglenia termin określony w art. 112a ustawy o cudzoziemcach , zawieszony do dnia [...].08.2023 r., nie upłynął. Pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. skarżący wniósł powołaną na wstępie skargę do WSA w Bydgoszczy, w której zarzucił naruszenie: - art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez niewydanie decyzji w terminie 60 dni, - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, a w konsekwencji niewydanie decyzji, - art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 § 1-3 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie szybkiego i prostego działania w sprawie nieskomplikowanego postępowania dotyczącego zezwolenia na pobyt czasowy, nadmierne komplikowanie tego postępowania i podejmowanie zbędnych czynności wyjaśniających, co doprowadziło do powzięcia niesłusznych wątpliwości organu, a nadto naraziło skarżącego na straty i zaburzyło zaufanie do organu. Formułując powyższe zarzuty, wniósł o: uwzględnienie skargi i zobowiązanie Wojewody [...] do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od zwrotu akt; stwierdzenie że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej lub ewentualnie o wymierzenie grzywny organowi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że stosownie do art. 100c oraz art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.) bieg terminów na załatwienie spraw m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na okres do [...] marca 2024 r. wskazał przy tym, że jeżeli zdarzenia od których uzależnione jest rozpoczęcie biegu terminów wystąpiły przed dniem [...] kwietnia 2022 r. (tj. od wejścia w życie art. 100c ustawy specjalnej) to terminy te ulegają zawieszeniu. Wskazał jednocześnie, że zgodnie z wytycznymi Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zaprzestano przekazywania ponagleń wnoszonych w sprawach prowadzonych w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (...) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola doprowadziła Sąd do przekonania, że skarga jest uzasadniona w zakresie dotyczącym przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W celu wyjaśnienia motywów podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności wskazać należy jednak, że – wbrew dacie na jaką wskazał skarżący w skardze, tj. [...] lutego 2023 r. - postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r., który wniesiony został do Wojewody P., będącego w momencie wniesienia wniosku organem właściwym miejscowo. Powyższe wynika jednoznacznie z akt administracyjnych sprawy. W związku z tym, błędne określenie daty wniosku przez skarżącego w skardze – jako [...] lutego 2023 r. – pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcie, skoro okoliczność ta wynika jednoznacznie z akt sprawy i którą to organ administracji również potwierdził wskazując w odpowiedzi na skargę, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r. Przechodząc dalej i oceniając okoliczności sprawy dostrzec trzeba, że w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego - wniesionym jak już wyżej wyjaśniono dnia [...] czerwca 2021 r. - zmianie uległy m.in. przepisy odnoszące się do terminów rozpoznawania spraw o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy w trybie ustawy o cudzoziemcach. Zmiana stanu prawnego w tym względzie nastąpiła na mocy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022 r. poz. 91, dalej "ustawa zmieniająca") i weszła w życie z dniem 29 stycznia 2022 r. Zatem kluczową kwestią jest ocena wpływu rzeczonej nowelizacji na sytuację prawną Strony w niniejszej sprawie, uwzględniając fakt, że skarga na przewlekłość organu została wniesiona w dniu 4 grudnia 2023 r. czyli po wejściu w życie nowelizacji. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotną treść zawiera art. 112a ustawy o cudzoziemcach wprowadzony do ustawy na mocy art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej. Zapis ten określa terminy na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Dotychczas poza małymi wyjątkami ustawa nie zakreślała terminów wydania decyzji, zatem terminy rozpoznania sprawy wyznaczały przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa zmieniająca zawiera regulacje przejściowe, stanowiąc w art. 7 ust. 1, że do postępowań wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 oraz ustawy zmienianej w art. 3 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Przepis art. 13 ustawy zmieniającej stanowi zaś, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust.1). Jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art.1. W tym przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - od dnia jej wejścia w życie (ust.2). Jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust.3). Z treści wskazanych norm należy wyprowadzić wniosek, że do spraw wszczętych a niezakończonych będą miały zastosowanie nowe regulacje prawne, odnoszące się m.in. do terminów wydania decyzji. Analiza regulacji wskazanej w art. 112a ustawy o cudzoziemcach pozwala na wyprowadzenie wniosku, że termin na wydanie decyzji rozpocznie swój bieg od uzupełnienia braków formalnych wniosku (złożenia kompletnego wniosku). Co istotne, to mocą dalszych regulacji art. 13 ustawy zmieniającej m.in. początkowy bieg terminu na wydanie decyzji zakreślono poprzez odwołanie się do zdarzeń faktycznych mających miejsce przed wejściem w życie ustawy (upływ terminu wyznaczonego przez organ na uzupełnienie braków formalnych wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy). W tym zatem zakresie ustawodawca nie tylko zdecydował się na bezpośrednie stosowanie nowych przepisów ustawy do postępowań będących w toku, ale nowe regulacje odnosi do zdarzeń, które miały miejsce przed jej wprowadzeniem. Fakt ten w opinii Sądu nie może jednak wpłynąć na ocenę istnienia przewlekłości w rozpoznawanej sprawie. Pomijając kwestię użycia we wskazanym przepisie art. 112a ustawy o cudzoziemcach sformułowania "termin na wydanie decyzji", w zestawieniu z powołanym w art. 35 k.p.a. stwierdzeniem "termin załatwienia sprawy", to w opinii Sądu badanie działania (bezczynności, przewlekłości) organów administracji wg nowych reguł nie jest dopuszczalne. Niezależnie bowiem od faktu "przywrócenia" organowi ustawą zmieniającą terminu na wydanie decyzji w sprawie, nie może umknąć ocenie Sądu to, iż w sprawie wniosek wniesiony został do organu (Wojewody P.) przez Stronę już w dniu [...] czerwca 2021 r. Stwierdzić należy zatem, że w sprawie wszczętej ww. wnioskiem, doszło do przewlekłości jeszcze przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. W tej sytuacji brak jest jakichkolwiek wątpliwości, że przy rozpatrywaniu sprawy dopuszczono się przewlekłości, a oceny tej nie może zmienić fakt wniesienia skargi po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Odmienny pogląd, oparty wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, pomijałby całokształt porządku prawnego i naruszał zasady konstytucyjne (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 sierpnia 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wr 176/23 – dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query) Opinia ta wypływa z podstawowych zasad prawa, które mają swoje zakorzenienie w Konstytucji RP. Wyznacznikiem i podwaliną takiego sposobu odczytania przepisów jest tu art. 2 Konstytucji RP - wyrażający zasadę demokratycznego państwa prawnego - który adresowany jest nie tylko do organów legislatywy, ale także egzekutywy i judykatywy. Od początku obowiązywania w polskim porządku prawnym zasada ta była traktowana jako źródło kolejnych reguł o bardziej szczegółowym charakterze. Jedną z nich jest ochrona zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana również zasadą lojalności państwa względem obywateli. Opiera się na ona założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że zasada ta wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (TK – K 27/00) – por. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 2. Z art. 2 Konstytucji zostało wyprowadzonych przez Trybunał Konstytucyjny wiele zasad, które odnoszą się także do zagadnień intertemporalnych. Pierwszą jest zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wyraża się ona w pewności prawa, która pozwala podmiotom prawa na podejmowanie decyzji w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwa i skutków prawnych tych działań. Stąd ochronie konstytucyjnej podlega, po pierwsze, zaufanie obywateli do litery prawa, a po drugie, sposób jego interpretacji, przyjmowanej w procesie stosowania prawa przez organy państwa. Natomiast zasadą odnoszącą się do sposobu konstruowania rozwiązań intertemporalnych jest zasada przyzwoitej legislacji, która wyznacza konstytucyjne standardy prawidłowości poczynań prawodawcy (por. Szymon Słotwiński "Rozstrzyganie wątpliwości intertemporalnych w Prawie Zobowiązań" w Studia Prawnicze Zeszyt nr 2 (198) 2014 r.). Adresatem nowych przepisów jest niewątpliwe organ administracji, jednakże skutki tych działań (ich braku) dotyczą stron postępowania, ich prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Zatem w świetle przedstawionych zasad ocena sprawności działania organów administracji musi być dokonywana z uwzględnieniem regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują zatem przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują? pojęcie bezczynności organu i pojęcie przewlekłości postepowania. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. bezczynność ma miejsce w sytuacji, kiedy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność)"; przewlekłość zaś ma miejsce, kiedy "postepowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)". Przewlekłe postępowanie występuje w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. Ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ administracji podejmuje czynności niezgodnie z procedura?, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Bedą to zatem przypadki prowadzenia postępowania [...] jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź? wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość? postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści ww. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się? sytuacje? w której postepowanie jest prowadzone dłużej niż? jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa skarżącego nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te w niniejszej sprawie zostały jednak istotnie przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego postępowanie licząc na dzień wniesienia skargi trwało już blisko 2,5 roku (od czerwca 2021 r. do grudnia 2023 r.). Przy czym, przewlekłość w niniejszej sprawie w ocenie Sądu miała miejsce już od samego początku postępowania. Po wpływie wniosku w dniu [...] czerwca 2021 r. organ nie podejmował bowiem żadnych działań przez ponad dwa miesiące, po czym pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. wezwał Stronę do uzupełnienia braków wniosku. Po uzupełnieniu braków oraz stwierdzeniu w dacie [...] grudnia 2021 r. przez pracownika organu, że wniosek nie posiada braków formalnych, pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. zwrócono się z wnioskiem do stosownych służb o przekazanie informacji w terminie 30 dni od daty doręczenia pisma, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przy czym jak zaznaczono w tym piśmie – jeśli po upływie zakreślonego terminu informacja nie zostanie wskazana, obowiązek uzyskania informacji uznaje się za spełniony. Jednocześnie pismem z tego samego dnia zawiadomiono stronę skarżącą, że z przyczyn niezależnych od organu w związku z koniecznością zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, termin wydania decyzji został przedłużony do dnia [...] maja 2022 r. – co w ocenie Sądu było niezasadne, w szczególności w kontekście okresu wydłużenia terminu na wydanie decyzji o blisko pół roku, w sytuacji gdy – jak wynika z akt – rozstrzygnięcie sprawy było możliwe po uzyskaniu informacji zwrotnej od służb do których zwrócono się stosownie do art. 109 ustawy o cudzoziemcach, pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. z zastrzeżeniem że brak odpowiedzi w ciągu 30 dni skutkuje uznaniem obowiązku uzyskania informacji od tych służb za spełniony. Ponadto organ zawiadamiając stronę o wydłużeniu terminu rozstrzygnięcia sprawy, powołał się jedynie na ogólne stwierdzenie o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, nie wyjaśniając nawet o jakie konkretnie uzupełnienie chodzi, co mogło powodować po stronie skarżącego poczucie niepewności. Kolejną czynnością w sprawie jaką podjął organ było dopiero przekazanie Wojewodzie [...] akt sprawy wraz z wnioskiem skarżącego do rozstrzygnięcia wg właściwości miejscowej, która zmieniła się w toku postępowania z uwagi na zmianę miejsca pobytu skarżącego – co miało miejsce po upływie około 9 miesięcy od podjęcia ostatniej czynności w sprawie. Idąc dalej, wskazać należy, że w dniu [...] września 2022 r. – a więc już po wejściu w życie ustawy nowelizującej - do Wojewody [...] wpłynął wniosek z dnia [...] czerwca 2021 r., który był jednak kompletny i gotowy do rozpatrzenia jeszcze przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach – co organ winien mieć na uwadze. Jednak mimo to do dnia wniesienia skargi, Wojewoda [...] nie rozstrzygnął sprawy. Skutku nie przyniosło również ponaglenie wniesione przez pełnomocnika strony skarżącej, w odpowiedzi na które Wojewoda powołał się na przepisy art. 100c i 100 c ustawy specjalnej. W takich okolicznościach nie sposób mówić o koncentracji podejmowanych działań i dochowaniu terminów wynikających z przepisów prawa. Podkreślenia wymaga w szczególności to, że w sprawie wszczętej ww. wnioskiem, doszło do przewlekłości jeszcze przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. Brak było zatem jakichkolwiek wątpliwości, że przy rozpatrywaniu sprawy dopuszczono się przewlekłości, a oceny tej nie może zmienić fakt wniesienia skargi po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Powtórzyć należy raz jeszcze, że odmienny pogląd, oparty wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, pomijałby całokształt porządku prawnego i naruszał zasady konstytucyjne. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku Strony i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt 1 sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (vide:. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r., II SAB/Gd 107/20 – dostępny jw.). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ. Organ nie rozstrzygnął bowiem wniosku skarżącego, mając na uwadze obowiązujące przepisy ustawy specjalnej, zawieszające bieg terminów na rozpoznanie spraw w tożsamym przedmiocie oraz nie uwzględniając jednocześnie tego, iż kompletny wniosek skarżącego wniesiony został jeszcze przed wejściem w życie przepisów ustawy nowelizującej oraz ustawy specjalnej. Wobec tego Sąd w pkt 2 sentencji wyroku stwierdził, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd, biorąc pod uwagę, że wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2021 r. na dzień wniesienia skargi nadal nie został rozstrzygnięty – co skarżący potwierdził wnosząc o zobowiązanie Wojewody do rozpoznania wniosku i czego organ w odpowiedzi na skargę nie zakwestionował – zobowiązał Wojewodę [...] do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 60 dni od otrzymania prawomocnego wyroku z aktami sprawy, o czym orzekł w pkt 3 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie – obejmującym wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej oraz wymierzenie grzywny organowi – Sąd, mając na uwadze, że jak już wyżej wskazano, przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz biorąc pod uwagę obłożenie organów sprawami dotyczącymi zezwolenia na pobyt w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie oraz brakami kadrowymi w organie, uznał, że w sprawie nie mamy do czynienia z przewlekłością, dla której charakterystyczne jest celowe i uporczywe działanie organu, który bez uzasadnienia działa nieefektywnie. Ponadto skarżący w toku postępowania nie wskazał na jakiekolwiek szkody, poniesione w związku z nierozpoznaniem jego wniosku przez organ. Wobec tego Sąd nie znalazł podstaw uzasadniających wymierzenie organowi grzywny czy też przyznania na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W powyższym zakresie Sąd oddalił więc skargę, o czym orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku. Końcowo odnotowania wymaga, że w sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2002 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.), gdyż norma ta odnosi się do zawieszenia biegu terminów na załatwienie wskazanych w tym przepisie spraw, a zatem odnosi się do sytuacji, w której terminy te biegną lub nie rozpoczęły jeszcze biegu (ustawodawca zawiesza bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących (...) - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres). W realiach rozpoznawanej sprawy ww. terminy już dawno upłynęły, a zatem wskazany przepis nie mógł ich zawiesić. O kosztach postępowania Sąd postanowił w pkt 5 sentencji wyroku.