II SAB/Bd 22/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. S.-D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] nspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych 1. zobowiązuje [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. do wydania decyzji w sprawie z wniosku A. S.-D. z dnia [...] r., w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, 3. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. na rzecz A. S.-D. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Bd 22/15 Uzasadnienie A. S. –D. złożyła skargę na bezczynność lub ewentualne przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postępowania w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych na działce ... i ..., przy ul. Ś. T. ... i ... w B., zarzucając naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kpa przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, wnosząc o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazała, że pismem z pismem z dnia ... 2014 r. doręczonym w dniu ... 2014 r. zawiadomiła organ o popełnieniu przez R. N. samowoli budowlanej, na nieruchomości stanowiącej jej własność i że organ ten dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, kończącego postępowanie, co oznacza, że wniosek nie został rozpoznany. W odpowiedzi na skargę organ przedstawiwszy przebieg dotychczasowego postępowania wniósł o jej oddalenie, wskazując, że z uwagi na zaistnienie nowych okoliczności i zmianę stanu faktycznego w trakcie trwania postępowania, był zobowiązany do podjęcia innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczym i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie natomiast z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania w przypadkach, w których należy wydać decyzję administracyjną, niektóre kategorie postanowień, względnie inny akt lub podjąć czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jak też pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. O dopuszczalności omawianej skargi decyduje, zgodnie z art. 52 § 1 wskazanej ustawy, uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Występujący na rozprawie pełnomocnik skarżącej zmodyfikował skargę, wnosząc o stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz cofnął wniosek zawarty w pkt 2 skargi o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Stosownie do przepisów art. 133 § 1 i 134 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Z akt sprawy wynika m.in., że skarżąca złożyła wniosek o wszczęcie postępowania nie pismem noszącym datę wskazaną w skardze, lecz pismem opatrzonym datą "...2013". Jest to jednak zapewne zwykła omyłka pisarska dotycząca wskazania roku, zważywszy, że jest to data z pierwszych dni nowego roku i nie ulega żadnej, najmniejszej wątpliwości, że przedmiotowe pismo wszczynające postępowanie wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. w dniu "2014..." o czym świadczy data tzw. prezentaty, której to daty zresztą organ również nie neguje. Z akt wynika również, że skarżąca złożyła zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. jako organu nadzorującego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłość postępowania. Spełniony zatem został warunek formalny określony przepisem art. 52 § 1-2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W trakcie rozpatrywania skargi wniesionej na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłość postępowania sąd administracyjny, będąc stosownie do art. 134 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. związany granicami sprawy, ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać lub nie - stan bezczynności lub przewlekłe załatwianie sprawy. Sąd nie jest natomiast władny zajmować stanowiska w kwestiach merytorycznych. Nadto, w razie uwzględnienia takiej skargi, sąd wyłącznie, w myśl art. 149 § 1 tej ustawy zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w określonym terminie (poprzez wydanie decyzji, innego aktu lub podjęcie czynności) nie wypowiadając się co do samego sposobu załatwienia, w tym co do treści przyszłego rozstrzygnięcia, czy też co do rodzaju czynności jakie organ powinien podjąć w sprawie. Niewątpliwie zgodnie z przepisem art. 12 § 1 Kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącym do załatwienia sprawy. Powyższa zasada pozostaje w bezpośrednim związku z art. 7 i 8 Kpa zobowiązującymi wymienione organy do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Wyrażona natomiast w art. 12 Kpa zasada szybkości postępowania, została skonkretyzowana w art. 35 Kpa, którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej mają obowiązek załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a § 3 określa terminy załatwiania spraw -załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do wskazanych wyżej terminów nie wlicza się terminów przewidzianych przepisami prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania i okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, czy wreszcie powstałych z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 Kpa). Realizacji zasady wyrażonej w art. 12 Kpa służyć mają instytucje skargi na bezczynność oraz wprowadzona z dniem 11 kwietnia 2011 r. przez ustawę z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Żadna z ww. ustaw nie definiuje jednak zarówno pojęcia "bezczynność", ani też pojęcia "przewlekłość postępowania". W różny sposób pojęcia te definiowane są zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie. Na ogół przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas gdy zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy organ mimo upływu ustawowego terminu nie wydał rozstrzygnięcia kończącego postępowania przed tym organem. Ów brak czynności skutkujący oceną, iż organ jest bezczynny, jest czymś odmiennym niż stan określony mianem przewlekłego prowadzenia postępowania. Niewątpliwie pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność". Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku tutejszego Sądu w sprawie II SAB/Bd 22/12, w swoim wyroku z 26 października 2012 r. – II OSK 1956/12 zajął stanowisko, iż "przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności (na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji) a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 Kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia". Odwołując się do doktryny Naczelny Sąd Administracyjny w dalszej części swego wyroku wskazał, że celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania czynności organu administracji publicznej sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawnego i funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego. Analizując przebieg postępowania w niniejszej sprawie w ocenie Sądu należy stwierdzić, że jest ono przewlekle prowadzone. Wniosek skarżącej A. S. – D. o dokonaniu (w jej mniemaniu) przez R. N. samowoli budowlanej na działkach ... i ... przy ul. Ś. T. ... i ... w B., wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. w dniu ... 2014 r. Pierwszą czynność ww. organ w niniejszej sprawie podjął dopiero w dniu ... 2014 r. Było nią zawiadomienie o wyznaczonych na dzień ... 2014 r. oględzinach. Należy w tym miejscu zauważyć, że już tylko między ... 2014 r. a ... 2014 r. upłynął miesięczny termin załatwienia sprawy przewidzianej w art. 35 § 3 Kpa. Nawiasem mówiąc – upłynął więcej niż miesięczny termin, bo z prostego zestawienia powyższych dat wynika, że podjęcie pierwszej czynności nastąpiło dopiero po upływie ponad 6 tygodni. Należy też zauważyć, że w tym czasie organ nie tylko nie dokonał żadnej czynności zmierzającej bezpośrednio do załatwienia sprawy, ale co gorsza – nie wykonał także obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 Kpa, tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wbrew ustawowemu obowiązkowi nie zawiadomił o zwłoce w załatwieniu sprawy, nie wskazał także przyczyn zwłoki oraz nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie tylko nie dochował ustawowego terminu załatwienia sprawy, ale nie dochował także terminu wyznaczonego mu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do którego skarżąca złożyła zażalenie na bezczynność organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznając zasadność tego zażalenia - postanowieniem z ... 2014 r. wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego termin jednego miesiąca od otrzymania tego postanowienia na załatwienie sprawy. Powyższe postanowienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego otrzymał ... 2014 r. Tuż przed upływem zakreślonego terminu, w dniu ... 2014 r. organ ten jedynie wysłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a ... 2014 r., a więc po upływie aż jednego miesiąca zawiadomienie o prowadzeniu trzech odrębnych postępowań administracyjnych w przedmiocie: wykonanych w warunkach samowoli robót budowlanych polegających na rozbiórce i pobudowaniu dwóch murowanych słupów stanowiących element konstrukcyjny bramy wjazdowej i furtki do posesji położonych przy ul. Ś. T. ... (dz. o nr ewid. ..., obręb ...) stanowiącej współwłasność A. S.-D., P. G. oraz M. i R. N. i ul. Ś. T. ... (dz. o nr ewid. ..., obręb ...) stanowiącej własność A. S.-D. (...), samowolnie wykonywanych robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na dz. o nr ewid. ..., obręb ..., położonego przy ul. Ś. T. ... w B.. (...), samowolnie wykonanych robót remontowych dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. Ś. T. ... w B. (...). Mimo upływu terminu wyznaczonego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz upływu kolejnych terminów z art. 35 § 3 Kpa- Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. dla Miasta B. znów nie powiadomił o tym oraz o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, co oznacza że ponownie uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 § 1 Kpa. Pierwszą zmierzającą bezpośrednio – w ocenie Sądu- do załatwienia sprawy czynnością podjętą przez organ pierwszej instancji po ... 2014 r. i ... 2014 r. było wystąpienie dopiero w dniu ... 2014 r. do Miejskiego Konserwatora Zabytków w B. "o zajęcie stanowiska co do wykonanych robót w zakresie ich zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ś. – Ś. T." w B. zatwierdzonego uchwałą nr ... Rady Miasta B. z dnia ... 2007 r." Stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków wyrażone w piśmie z ... 2014 r. następnego dnia wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dopiero po upływie jednego miesiąca, bo w dniu ... 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podejmuje kolejną czynność którą jest wysłanie "Zawiadomienia przed wydaniem decyzji". Nadal brak jednak wykonania obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 Kpa. Organ nadal nie wydaje żadnej decyzji. Dopiero po upływie prawie (bez 10 dni) dwóch miesięcy od wysłania zawiadomienia, kolejny raz zaniechawszy wykonania obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 Kpa – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 49b ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wydaje postanowienie nakładające na R. N. wskazanego przez skarżącą jako sprawcę samowoli budowlanej obowiązek przedłożenia następujących dokumentów: 1. projektu zagospodarowania terenu obejmującego zrealizowaną inwestycję, 2. zaświadczenie Prezydenta Miasta B. o zgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nakładając te obowiązki organ zakreślił termin 30 dniu (licząc od otrzymania postanowienia) na ich wykonanie. Wskazany termin upłynął ... 2014 r., skoro powyższe postanowienie doręczono pełnomocnikowi osoby wezwanej ... 2014 r. Przed jego upływem w dniu ... 2014 r. wpłynęło pismo M. i R. N. z ... 2014 r. o wyjaśnienie na podstawie art. 113 § 2 Kpa w zw. z art. 126 Kpa wątpliwości co do treści postanowienia. Mimo upływu kolejnych terminów z art. 35 § 3 Kpa przy braku wykonania obowiązku z art. 36 § 1 Kpa (tu należy zauważyć, że organ w żaden sposób nie zareagował na pismo skarżącej z ... 2014 r., w którym skarżąca zwraca uwagę na "przeciąganie sprawy" oraz że "dwukrotnie urząd kończył postępowanie i wyznaczał czas na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem"), nie zważając że nastąpił bezskutecznie upływ terminu określonego we własnym postanowieniu z ... 2014 r. – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. nie rozstrzygnął merytorycznie sprawy. W aktach znajduje się jedynie notatka służbowa z ... 2014 r. o zapewnieniu wykonania przez wezwanego do dnia ... 2014 r. obowiązku nałożonego ww. postanowieniem, oraz postanowienie z . 2015 r. będące odpowiedzią na wniosek z ... 2014 r. i "Zawiadomienie przed wydaniem decyzji" również z ... 2015 r. Z akt wynika także, że dnia ... 2015 r., tj. po wpłynięciu w dniu ... 2015 r. do organu skargi będącej przedmiotem niniejszej sprawy- Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. na podstawie art. 123 Kpa wydał postanowienie ustalające na ... 2015 r. nowy termin wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem tegoż organu z ... 2014 r. Z przedstawionej powyżej analizy akt postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej, który wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. w dniu ... 2014 r. jednoznacznie w ocenie Sądu wynika, że jest ono prowadzone przewlekle; poszczególne opisane wyżej czynności dokonywane były bez uzasadnionej z przyczyny w znacznych odstępach czasu, bez powiadomienia skarżącej o przyczynach zwłoki i nowych terminach załatwienia sprawy, w sytuacji gdy sprawa nie wydaje się być sprawą szczególnie, nadmiernie skomplikowaną, wymagającą licznych czynności dowodowych czy licznych uzgodnień z innymi organami. W tym stanie rzeczy należało uznać za uzasadnioną zmodyfikowaną skargę w tej części i dlatego na podstawie art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Przewlekłość istnieje bowiem wówczas, gdy organ jak w niniejszej sprawie prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywane czynności w dużym odstępie czasu. Natomiast takie okoliczności sprawy jak wynikająca z akt równoległość przedmiotowej sprawy z innymi postępowaniami prowadzonymi z wniosku skarżącej, konieczność wyjaśnienia wątpliwości osobie zobowiązanej do wykonania obowiązku przedłożenia niezbędnych dokumentów oraz wykonanie bądź co bądź jednak kilku niezbędnych do załatwienia sprawy czynności- nie pozwalały w ocenie Sądu na stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa i wymierzenie grzywny. Dla uznania rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy; przekroczenie tych terminów musi być znaczne i wielokrotne, a podejmowanie czynności zupełnie zbędne, zmierzające tylko do przedłużenia postępowania co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. I dlatego orzeczono jak w pkt 2 wyroku. Sąd nie znalazł jakichkolwiek podstaw prawnych zawartych pierwotnie w pkt 2 pisemnej skargi, która zresztą – jak to powyżej już zaznaczono – została w tym zakresie zmodyfikowana na rozprawie - do zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. "do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie" Rozstrzygnięcie o kosztach zawarte w pkt 3 wyroku oparto na przepisach art. 200 i 205 § 2 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. oraz przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz zasad ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).