II SAB/Bd 265/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi spółki V. w B. na bezczynność Starosty B. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę B. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2013 r. w zakresie dotyczącym udostępnienia umów zawartych w latach [...] w sprawie refundacji kosztów doposażenia stanowisk dla skierowanych osób bezrobotnych oraz udostępnienia protokołów zawierających opinie w przedmiocie wniosków o refundację ze środków Funduszu Pracy kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowisk pracy dla skierowanych osób bezrobotnych w latach [...], w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Starosty B. na rzecz skarżącej 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. nakazuje zwrócić ze Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy) skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu. Wnioskiem z dnia [...] skarżąca spółka - Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w B., zwróciła się do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] o udostępnienie – poprzez wgląd do oryginałów dokumentów oraz wykonanie kserokopii: ― umów zawartych w latach 2012 – 2013 w sprawie refundacji kosztów doposażenia stanowisk dla skierowanych osób bezrobotnych, ― protokołów z posiedzeń komisji rozpatrującej wnioski o refundację ze środków Funduszu Pracy kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowisk pracy dla skierowanych bezrobotnych w latach 2012 – 2013, ― decyzji o przyznanych w latach 2012 – 2013 środkach z Funduszu Pracy na wyposażenie lub doposażenie stanowisk pracy dla skierowanych bezrobotnych. Powiatowy Urząd Pracy pismem z dnia [...] r. poinformował skarżącą o kwotach, które zostały wydatkowane w latach 2012 i 2013 na doposażenie stanowisk pracy oraz przekazał wykaz umów zawartych w latach 2012 i 2013 dotyczących doposażenia stanowisk pracy. Jednocześnie poinformował, że w Urzędzie nie funkcjonuje komisja ds. rozpatrywania wniosków o doposażenie stanowisk pracy, a jedynie zespół roboczy przygotowujący rekomendację dla dyrektora urzędu w przedmiocie ewentualnego zawarcia umowy. Z posiedzeń zespołu sporządza się opinie., które ze względu na tzw. dane wrażliwe nie mogą być przekazywane innym podmiotom gospodarczym bez zgody zainteresowanych. Ponadto wskazano w piśmie, że wykaz umów znajduje się na stronie internetowej Urzędu. Uznając, iż jej wniosek został rozpatrzony niewłaściwie skarżąca pismem z dnia [...] r. (zatytułowanym "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (...)") zwróciła się do Starosty [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem z dnia [...] r. poprzez umożliwienie wglądu do oryginałów dokumentów oraz doręczenie wnioskodawcy: ― umów zawartych przez Urząd Pracy w latach 2012 – 2013 w sprawie refundacji kosztów doposażenia stanowisk dla skierowanych osób bezrobotnych, ― protokołów (opinii zespołu roboczego Powiatowego Urzędu Pracy przygotowującego rekomendacje) w sprawach wniosków o refundację ze środków Funduszu Pracy kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowisk pracy dla skierowanych bezrobotnych w latach 2012 – 2013, ― decyzji Starosty lub Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy o przyznanych w latach 2012 – 2013 środkach z Funduszu Pracy na wyposażenie lub doposażenie stanowisk pracy dla skierowanych bezrobotnych. Skarżąca zażądała, aby w przypadku odmowy została wydana decyzja w trybie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwanej w skrócie "u.d.i.p."). Odpowiadając pismem z dnia 22 sierpnia 2013 r. Starosta stwierdził, że postępowanie Powiatowego Urzędu Pracy było prawidłowe. Podniósł, że ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucja rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674, z późn. zm.) jest ustawą, o której mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., określającą odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Art. 59b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazuje, że wykazy pracodawców i osób, z którymi zawarto umowy w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1 są podawane do wiadomości publicznej przez powiatowy urząd pracy przez wywieszenie ich na tablicy ogłoszeń w siedzibie urzędu na okres 30 dni. Ustęp 3 tegoż artykułu zawiera zamknięty katalog informacji, które mają zostać podane do publicznej wiadomości. Powiatowy Urząd Pracy zastosował się do tego przepisu. Przesłał także skarżącej wykazy umów. Wszelkie inne informacje, poza wymienionymi w cytowanym przepisie, nie są informacjami publicznymi, wobec tego nie jest wymagane wydanie decyzji w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Starosta podniósł także, że zespół roboczy przygotowujący do rozpatrzenia wnioski o refundację, nie jest organem kolegialnym w rozumieniu art. 18 u.d.i.p., a jedynie luźną grupą pracowników przygotowujących materiały w celu wyboru podmiotu do zawarcia stosownej umowy. Żądanie protokołów z posiedzeń "komisji" nie ma podstaw prawnych. Odnośnie żądania dostarczenia decyzji o przyznanych środkach z Funduszu Pracy na wyposażenie lub doposażenie stanowisk pracy dla skierowanych bezrobotnych Starosta poinformował, że takie decyzje nie były wydawane – refundacja następuje w drodze umowy cywilno – prawnej. W złożonej skardze na bezczynność Starosty spółka wniosła o zobowiązanie go do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...]r. w tym: ― umów zawartych przez Urząd Pracy w latach 2012 – 2013 w sprawie refundacji kosztów doposażenia stanowisk dla skierowanych osób bezrobotnych, ― protokołów z opiniami zespołu roboczego Powiatowego Urzędu Pracy przygotowującego rekomendacje w sprawach wniosków o refundację ze środków Funduszu Pracy kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowisk pracy dla skierowanych bezrobotnych w latach 2012 – 2013. W uzasadnieniu spółka podniosła, że art. 59b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie wyklucza złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem skarżącej zarówno umowy zawarte przez Urząd Pracy w sprawie refundacji kosztów doposażenia stanowisk dla skierowanych osób bezrobotnych jak też opinie zespołu roboczego Powiatowego Urzędu Pracy przygotowującego rekomendacje w sprawach wniosków o refundacje zawierają wiadomości zarówno wytworzone jak i odnoszące się do organów występujących jako wykonujące funkcje publiczne i gospodarujące mieniem Skarbu Państwa, a więc spełniając definicję informacji publicznej określoną w art. 6 u.d.i.p. i są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. a jednocześnie nie są to dokumenty własne innych podmiotów gospodarczych. Brak udostępnienia tych dokumentów jest naruszeniem art. 7 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 22 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej do sądu administracyjnego nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia wnoszonym na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W szczególności nie ma w tej sytuacji zastosowania zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego). Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Przepisy k.p.a. nie mają zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie u.d.i.p., które mają charakter czynności materialno – technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r. sygn. akt I OSK 601/05 LEX nr 236545, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012 r. IV SAB/Po 87/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy także mieć na uwadze, że w skardze spółka nie powtórzyła żądania przekazania jej, jako informacji publicznej, decyzji Starosty lub Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy o przyznanych w latach 2012 – 2013 środkach z Funduszu Pracy na wyposażenie lub doposażenie stanowisk pracy dla skierowanych bezrobotnych. Sąd uznał zatem, że w tym zakresie spółka nie zarzuca Staroście bezczynności, mając na względzie jego odpowiedź zawartą w piśmie z dnia 22 sierpnia 2013 r. o braku tego rodzaju dokumentów. Niewątpliwie starosta wykonujący za pomocą podległego mu powiatowego urzędu pracy zadania z zakresu polityki rynku pracy (por. art. 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) jest organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Okoliczność ta nie jest sporna pomiędzy stronami. Rozstrzygając kwestie sporne należy przede wszystkim rozstrzygnąć, czy żądane przez skarżącą dokumenty mają walor informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadziła legalnej definicji pojęcia "informacja publiczna". W orzecznictwie sądów za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące takie funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.i.d.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ustawowe ujęcie "informacji publicznej" zawarte w tych przepisach jest bardzo szerokie. Wyliczenie zamieszczone w art. 6 u.d.i.p. ma jedynie charakter przykładowy. Prowadzi to do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (zob. np. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.). Jak wskazano w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1004/13, publ. CBOSA) informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne bowiem znaczenie ma to czy dokument zawiera informację publiczną a nie to, czy został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów k.k. (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11, LEX nr 1122883). Informacją publiczną będzie nie tylko decyzja organu, ale także i dokumentacja wytworzona w trakcie procesu decyzyjnego przez pracowników organu, któremu sprawa została przydzielona do załatwienia. Dokumentacja ta bowiem stanowi podstawę podjęcia decyzji przez organ władzy w sprawie publicznej, będąc wyrazem działalności tego organu w ramach jego kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2157/12, publ. CBOSA). Informacją publiczną jest także treść umów cywilnoprawnych zawieranych przez organy władzy publicznej w ramach wykonywanych przez nie funkcji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt IV SAB/Gl 122/12) Z powyższego wynika, że wbrew stanowisku organu informacją publiczną są protokoły zawierające opinie sformułowane przez pracowników organu, wyznaczonych do załatwiania sprawy, którą ma rozstrzygnąć organ. Informacją publiczną jest także treść umów, na mocy których organ dokonuje rozdysponowania publicznych środków finansowych w formie refundacji kosztów doposażenia stanowisk dla skierowanych osób bezrobotnych (art. 46 ust. 1 pkt 1 oraz przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 46 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Wbrew stanowisku organu przeszkodą w udostępnieniu ww. umów nie jest treść art. 59b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zobowiązującego powiatowy urząd pracy do podania do publicznej wiadomości wykazu pracodawców i osób, z którymi zawarto umowy w przypadkach określonych w art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy. W myśl normy kolizyjnej zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p "przepisy ustawy nie naruszają innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi". Oznacza to, że jeżeli obowiązują odmienne regulacje ich udostępniania, to będą one miały pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w art. 1 ust. 2 ustawy sformułowanie "nie naruszają" rozumieć należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może naruszać przepisów innych ustaw odrębnie regulujących zasady ich udostępniania. Istota odesłania, o którym jest mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., dotyczy takiej sytuacji, że to odrębna ustawa precyzuje zarówno zasady, jaki i tryb dostępu do informacji publicznej, których zastosowanie wyłączać będzie zasadność ich realizacji na podstawie u.d.i.p. (por. M. Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009 r., s. 30). Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że zakres informacji publicznych, które są podawane do publicznej wiadomości w trybie art. 59b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest węższy niż zakres informacji żądanych przez skarżącą. Umowa dotycząca refundacji kosztów doposażenia stanowisk dla skierowanych bezrobotnych nie ogranicza się tylko do wskazania podmiotu, któremu jest udzielana refundacja, ale zawiera m.in. informacje odnośnie stanowiska pracy, z którym związana jest refundacja oraz okresu, w którym stanowisko to powinno być utrzymywane (por. § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 lipca 2011 r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej, Dz. U. Nr 155, poz. 922 oraz § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 kwietnia 2012 r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej, Dz. U z 2012 r. poz. 457). Jak słusznie wskazano w komentarzu do art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (M. Kłaczyński, M.Szuster – "Komentarz do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej", 2003 r., dostępny w wersji elektronicznej w ramach Systemu Informacji Prawnej LEX) dostęp do informacji publicznej jest konsekwencją przyjęcia zasady zwierzchności narodu wyrażonej w art. 4 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., [P. Winczorek, Prawo obywatela do informacji, "Rzeczpospolita" z dnia 24 lutego 2000 r., nr 46]. Z koncepcji podporządkowania organów państwa jego obywatelom wynika w szczególności postulat zapewnienia tym ostatnim pełnej informacji na temat działań administracji publicznej, dzięki czemu realna staje się odpowiedzialność osób sprawujących funkcje publiczne przed społeczeństwem. W innym przypadku "obywatele nie dysponujący informacjami o biegu spraw publicznych, także w skali lokalnej, nie mogą realizować swoich praw jako członkowie zbiorowości, do której należy władza zwierzchnia" [P. Winczorek, Prawo obywatela do informacji, "Rzeczpospolita" z dnia 24 lutego 2000 r., nr 46]. Także zatem argumenty natury celowościowej przemawiają za tym, aby uznać, iż art. 59b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ustanawia zasady dostępu do informacji tylko w zakresie identyfikacji podmiotów, z którymi są zawierane umowy w przedmiocie refundacji. Oznacza to, że zasady i tryby uzyskania informacji o warunkach udzielenia konkretnej refundacji pozostają określone w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić ponadto trzeba, że w niniejszej sprawie sąd rozpoznawał jedynie kwestię bezczynności Starosty. Zakwalifikowanie określonych danych do informacji publicznej oraz zobowiązanie w takich przypadkach do rozpoznania wniosku w sposób przewidziany prawem nie oznacza nakazu udostępnienia przedmiotowych informacji publicznych. Rozpoznając taki wniosek jego adresat może udostępnić informację, odmówić jej udostępnienia ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p. lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że w ocenie Sądu przedmiotowa bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynika raczej z niewłaściwej wykładni prawa przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a nie z celowego zaniechania. Z tych powodów, na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.), biorąc pod uwagę wysokość uiszczonego należnego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Mając na względzie, iż stosownie do § 2 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193) wysokość wpisu w w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej wynosi 100 zł, z uiszczonego przez skarżącą wpisu (200 zł) kwotę 100 zł Sąd zasądził od Starosty jako zwrot kosztów postępowania, a pozostałe 100 zł nakazał zwrócić skarżącej ze Skarbu Państwa tytułem nadpłaconego wpisu – stosownie do art. 225 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku).