II SAB/Bd 288/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2014r. sprawy ze skargi E. K. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. E. K. wystąpiła do Burmistrza [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci "kopii wszystkich dokumentów dotyczących § 2 umowy z dnia 28.10.2005 r. zawartej przez L. C. z Urzędem Gminy w [...]. W odpowiedzi Burmistrz [...] pismem z dnia [...] r. odmówił wydania kopii dokumentów dotyczących § 2 umowy. Wskazał, że z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm. zwanej dalej jako "u.d.i.p.") wynika, że udostępnieniu podlegają dokumenty urzędowe, a takim nie są dokumenty złożone do akt osobowych a dotyczące realizacji § 2 umowy. Pismem z dnia 21 października 2013 r. E. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskazała, że wniosła o kopie dokumentów związanych z rozliczeniem i potwierdzeniem ukończenia kształcenia przez L. C. w związku z umową zawartą z Urzędem Gminy. L. C. zobowiązany był przekazać niezwłocznie Burmistrzowi te dokumenty i powinny one znajdować się w aktach osobowych osoby, z którą zawierano umowę. W ocenie skarżącej, nie są to prywatne dokumenty pracownika, ale pisma związane z wydatkowaniem środków publicznych i bezpośrednią działalnością Urzędu Gminy. Zaświadczenie o ukończeniu kształcenia jest integralną częścią umowy, w związku z którą wydatkowano środki publiczne, zatem powinno być udostępnione jako informacja publiczna. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie. Wniosek dotyczył dokumentów stwierdzających zaliczenie roku studiów dyplomowych, ukończenia studiów, dokumentów stwierdzających czas, miejsce, liczbę zajęć i terminów egzaminów. Powodem odmowy wydania żądanych kopii dokumentów i dyplomu ukończenia studiów było twierdzenie, że żądany dokument nie stanowi informacji publicznej. Wobec tego odmowa dokonana została zwykłym pismem, a nie w formie decyzji administracyjnej a contrario zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy umowy z dnia 28.10.2005 r. zawartej między Urzędem Gminy w [...] jako pracodawcą, a L. C. zatrudnionym na stanowisku urzędniczym w Urzędzie Gminy w[...]. Była to typowa umowa związana ze stosunkiem pracy tego pracownika i określała jego prawa i obowiązki w związku z podnoszeniem przez niego kwalifikacji zawodowych. Wskazał, że stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Dyplom ukończenia studiów uzyskany przez osobę zatrudnioną na stanowisku urzędniczym i złożony do akt osobowych pracownika nie stanowi informacji publicznej i tym bardziej nie jest dokumentem urzędowym. Na skutek takiej kwalifikacji dokumentu organ odmówił jego udostępnienia w zwykłej formie pisemnej bez wydawania decyzji administracyjnej. Za uznaniem dyplomu ukończenia studiów za dokument nie stanowiący informacji publicznej przemawia również fakt, że składany jest do dokumentacji pracowniczej w wyniku wykonania umowy o uprawnieniach i obowiązkach pracodawcy i pracownika związanych z podnoszeniem kwalifikacji zawodowych pracownika. Organ też podkreślił, że wnioskodawczyni nie wskazała tematu informacji publicznej. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Rozstrzygające w niniejszej sprawie jest ustalenie czy żądane przez skarżącą dokumenty związane wykonaniem § 2 umowy tj. zobowiązania pracownika do regularnego uczęszczania na zajęcia, przedstawienia dokumentów stwierdzających promocje i zaliczenie roku studiów, dyplom ukończenia szkoły, dotrzymania terminów kształcenia, wykorzystania ulg i świadczeń dla celów związanych z podnoszeniem kwalifikacji, stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. W przypadku odmiennej oceny aktualizuje się obowiązek Sądu rozpatrzenia i zbadania, czy w danym wypadku organ nie wykonał w terminie i w sposób określony unormowaniami u.d.i.p. obowiązku udostępnienia danej informacji. Na gruncie tej ustawy bezczynność organu polega bowiem na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Aby można było zatem mówić o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej należy przede wszystkim ustalić, czy na organie w ogóle ciążył obowiązek podjęcia stosownego aktu czy czynności. Z przypisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.) i że zobowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), to tym samym oznacza, że tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można mówić o ewentualnej bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnienia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną jest m. in. informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. W świetle powyższego stwierdzić należy, że choć przyjęte przez polskiego prawodawcę prawo do informacji publicznej ma szeroki zasięg, to jednak nie obejmuje ono uprawnienia do udzielenia każdej informacji, w tym informacji zawartej w dokumencie prywatnym. Takim dokumentem jest dyplom ukończenia studiów a także zaświadczenia o promocji i przebiegu kształcenia w celu podnoszenia kwalifikacji uzyskane przez osobę zatrudnioną przez organ. Dyplom związany jest z nawiązaniem stosunku pracy i nie ma charakteru dokumentu urzędowego, który podlegałby udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie dotyczy też spraw publicznych. Inne dokumenty wiążą się z przebiegiem kształcenia kończącym się wydaniem dyplomu. Wobec uznania przez organ, że żądany dokument nie stanowi informacji publicznej, słusznie w ocenie Sądu organ odmówił udostępnienia tego dokumentu, w formie pisma, bowiem wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej dopuszczalne jest jedynie w przypadku uznania, że żądana informacja stanowi informacje publiczną. Nie stanowią informacji publicznej umowy cywilnoprawne. Umowa cywilnoprawna wprawdzie może zawierać pewne elementy posiadające charakter informacji publicznej np. informację o wydatkowaniu środków publicznych, jednak te informacje nie były przedmiotem wniosku. W zaistniałych okolicznościach nie można więc uznać, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie zgłoszonego przez skarżącą żądania. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a więc gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Z powyższego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialno-techniczna) – przy założeniu, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania określone w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź w przypadku, gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Odmówienie udostępnienia informacji, w świetle unormowań omawianej ustawy może mieć zaś miejsce jedynie w sytuacji, gdy żądana informacja istnieje i faktycznie stanowi informację publiczną, ale nie może być udostępniona z uwagi na przesłanki ograniczające jej dostępność (na skutek ograniczeń określonych w art. 5 u.d.i.p.), albo w przypadku informacji przetworzonej, ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego. Mając na względzie poczynione uwagi stwierdzić należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p. odpowiednich czynności, tj. ani nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Wymaga przy tym podkreślenia, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie istnieje (nawet jako suma informacji prostych – w przypadku informacji przetworzonej), czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnienia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadania organu. Zatem w sytuacji braku informacji oraz w wypadku gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie o tym poinformować wnioskodawcę, w drodze pisma informującego, mającego postać czynności materialno–technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni oraz uwalnia organ od zarzutu bezczynności (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 45/13, dostępny na stornie http://orzeczenia.nsa. gov. pl). Wobec powyższego Sąd na postawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.