II SAB/Bd 29/18

Sygn. [...] II SAB/Bd 29/18 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi D. K. i Z. K. na bezczynność Inspektor Sanitarny w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałej części, 4. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...](sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. K. i Z. K. wnieśli skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego poprzez nieudzielenie informacji publicznej wnosząc o: zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, o orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 P.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w odpowiedzi na wezwanie do wykonania obowiązku szczepień ochronnych skarżący [...] stycznia 2018 r. złożyli wnioski o udostępnienie informacji dotyczących zarejestrowanych powikłań poszczepiennych, ciężkiego Nop, przypadków śmiertelnych, kontroli sądowej nad prowadzonym rejestrem Nop, chcąc podjąć odpowiedzialną decyzję dotyczącą zdrowia dziecka. Organ pismem z [...] stycznia 2018 r., będącym odpowiedzią na złożony wniosek, nie udzielił odpowiedzi na pytania 6, 17 i 18. W ocenie skarżących organ pozostaje w błędzie twierdząc, że pytanie o badania odporności nowonarodzonych dzieci nie mieści się w jego kompetencjach, pytanie to stanowi informację publiczną. Tak też stwierdził WSA w Poznaniu w wyroku z 18.01.2018 r., sygn. II SAB/Po 159/17, stwierdzając, że pytanie dotyczące badania nowonarodzonych dzieci w celu stwierdzenia wrodzonej obniżonej odporności stanowią informację publiczną. Zagadnienie poruszone w tym pytaniu związane jest z zakresem obowiązkowych badań kwalifikacyjnych, wynikających z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poprzedzających szczepienia ochronne, nadzór nad którymi mają organy inspekcji sanitarnej. Informacje o przeprowadzeniu takich badań mogą wynikać z dokumentacji gromadzonej w powiatowym rejestrze zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych. W zgłoszeniu bowiem wystąpienia niepożądanego odczynu poszczepiennego - zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 6 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - wskazuje się dane o stanie zdrowia i inne informacje niezbędne do sprawowania nadzoru nad występowaniem odczynów poszczepiennych, zgodnie ze współczesną wiedzą medyczną. Powyższe przesądza również o publicznym charakterze takiej informacji. Z powyższego wynika, że organ był właściwy do udzielenia odpowiedzi na to pytanie. W niniejszej sprawie organ nie odpowiedział na nie, odsyłając do ordynatora Oddziału Noworodkowego. Ponadto, organ nie odpowiedział na pytanie 17 i 18. W odpowiedziach przesłanych przez organ brak jest bowiem informacji, czy organ sprzedawał lub sprzedaje szczepionki i jaki osiągnął z tego zysk. O rażącym charakterze bezczynności w udzieleniu informacji publicznej świadczy nie tylko okres oczekiwania na odpowiedź, ale również postawa organu przejawiająca lub nieprzejawiająca dobrej woli dla załatwienia wniosku. Za uzasadnione w związku z tym należy uznać wymierzenie organowi grzywny, gdyż wnioskowane informacje są niezbędne, aby skarżący mogli świadomie podjąć decyzję dotyczącą szczepienia dziecka. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że - ustosunkowując się do podniesionych w skardze zarzutów co do pytania nr 6: czy w Polsce przeprowadza się badania nowonarodzonych dzieci w celu stwierdzenia, czy dziecko narodziło się z wrodzoną obniżoną odpornością? - poinformował, iż z uwagi na nieposiadanie danych w tym zakresie, a mając na uwadze fakt, że skarżący pragną uzyskać w tym zakresie wiedzę, wskazał adresata mogącego posiadać taką informację. Wobec tego organ wykonał obowiązek informacji polegający na poinformowaniu o braku danych w tym zakresie. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. 1764 ze zm.), do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu wnioskowanych informacji, natomiast co do pytania nr 6 organ nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji. Skarżący zacytowali część wyroku WSA z 18.01.2018 r., II SAB 159/17, a dalej Sąd ten wskazał, że: "Jeśli organ nie posiada takich informacji, winien był wskazać to w sposób jednoznaczny w piśmie, stanowiącym odpowiedź na wniosek i wyjaśnić dlaczego takimi informacjami nie dysponuje". Mając na uwadze takie uzasadnienie, organ dodatkowo dosłał w tym zakresie informację - pismem z [...] marca 2018 r. poinformował, że nie posiada takich danych i wyjaśnił dlaczego. Kolejny zarzut w skardze dotyczący pytania nr 17, które brzmiało: czy prawdą jest, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny dystrybuuje, dystrybuował, sprzedawał, sprzedaje szczepionki? - udzielona przez organ odpowiedź zawierała informację, że szczepionki są darmowe i są rozdzielane przez organ na punkty szczepień. Odpowiedź organu w sposób czytelny wskazuje, że PPIS nie sprzedawał i nie sprzedaje szczepionek. Pytanie skarżących nr 18 brzmiało: jaki zysk Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uzyskał z dystrybucji, sprzedaży szczepionek z uwzględnieniem podziału na poszczególne lata kalendarzowe jak i sumaryczny? - ponieważ pytanie związane było z pytaniem nr 17 odpowiedzi udzielono łącznie, że PPIS nie ma zysku, wobec tego nie ma też danych o zysku z podziałem na poszczególne lata kalendarzowe, jak i sumarycznie. Zdaniem organu informacja w odpowiedzi na punkty 17 i 18 została podana w sposób czytelny, tj. że organ nie ma zysku z dystrybucji i nie prowadzi sprzedaży szczepionek, i nie jest w posiadaniu informacji w tym zakresie z podziałem na poszczególne lata. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Instytucja skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej powoływana jako P.p.s.a.), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok WSA w Gliwicach z 25.07.2012 r., sygn. III SAB/Gl 3/12). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania - zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania, przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia, przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Równocześnie, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 poz. 1764, dalej powoływana jako u.d.i.p.), udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje, jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Obowiązkiem Sądu, rozpoznającego niniejszą sprawę, było określenie, czy organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej. W myśl art. 21 in principio u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Ponadto, do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 P.p.s.a. Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji. Kwestie te w niniejszej sprawie nie były pomiędzy stronami sporne i Sąd w pełni podziela stanowisko stron, że żądane przez skarżących informacje miały charakter informacji publicznej. Żądane bowiem przez skarżących informacji w postaci informacji dotyczących szczepień ochronnych - jako informacje odnoszące się do realizacji zadań ustawowo przypisanych Inspekcji Sanitarnej - należało uznać za informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. W niniejszej sprawie skarżący wnieśli o udostępnienie informacji obejmujących łącznie 19 pytań, z czego, co było bezsporne i wynikało to m.in. z treści skargi, organ udzielił odpowiedzi na pytania 1-5, 7-16 i 19, natomiast skarżący wskazali, że organ nie udzielił odpowiedzi na pytania 6 oraz 17 i 18. Pytania te brzmiały następująco: 6. czy w Polsce przeprowadza się badania nowonarodzonych dzieci w celu stwierdzenia, czy dziecko narodziło się z wrodzoną obniżoną odpornością? (...) 17. czy prawdą jest, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny dystrybuuje, dystrybuował, sprzedawał, sprzedaje szczepionki? 18. jaki zysk Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uzyskał z dystrybucji, sprzedaży szczepionek z uwzględnieniem podziału na poszczególne lata kalendarzowe jak i sumaryczny? W zakresie pytania nr 6 organ udzielił w piśmie z [...].01.2018 r. odpowiedzi, że pytanie nie mieści się w kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej i pytanie to winno być skierowane do ordynatora oddziału noworodkowego. Następnie w piśmie z [...].03.2018 r. organ dodatkowo wyjaśnił, że nie posiada danych, czy w Polsce przeprowadza się badania nowonarodzonych dzieci w celu stwierdzenia, czy dziecko narodziło się z wrodzoną obniżoną odpornością. Odnośnie pytań 17 i 18 organ w piśmie z [...].01.2018 r. nie odpowiedział wprost na nie, ograniczając się do wskazania ogólnych informacji dotyczących sposobu dystrybuowania szczepionek. Dopiero w piśmie z [...].03.2018 r. organ udzielił pełnej i jasnej odpowiedzi na ww. pytania stwierdzając, że dystrybuował i dystrybuuje preparaty szczepionkowe, jednak nie prowadził i nie prowadzi ich sprzedaży oraz że nie uzyskał żadnego zysku z dystrybucji i sprzedaży preparatów szczepionkowych. Z powyższego wynika, że odnośnie ww. trzech punktów wniosku organ udzielił pełnej odpowiedzi dopiero po wniesieniu skargi ([...].02.2018 r.), tj. pismem z [...].03.2018 r. W dacie orzekania przez Sąd organ nie pozostawał zatem w stanie bezczynności, albowiem wniosek skarżących został załatwiony częściowo pismem z [...].01.2018 r., a w pozostałej części pismem z [...].03.2018 r. W konsekwencji więc zachodziły podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności ze względu na bezprzedmiotowość orzekania. Nie można bowiem zobowiązać organu do udzielenia informacji publicznej, gdy w momencie orzekania przez sąd informacja taka została już udzielona, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej udzielenia. Z tych przyczyn postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do podjęcia czynności jest bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie przepisu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1a w zw. z § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. Sąd, oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, doszedł do przekonania, że bezczynność nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Wniosek wpłynął w dniu [...].01.2018 r. (data prezentaty organu), organ informacji udzielił pismem z dnia [...].01.2018 r., jednakże była to informacja niepełna. Pełnej informacji udzielono dopiero w dniu pismem z dnia [...].03.2018 r. (nadanym [...].03.2018 r.), więc po upływie nieco ponad 2 miesięcy od wpłynięcia wniosku. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. można bowiem uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów, jak również nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu, co niewątpliwie nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w pkt 2 wyroku. Sąd odstąpił także od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 P.p.s.a. możliwości wymierzenia grzywny. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś w ocenie Sądu bezczynność nie miała szczególnie nagannego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie tego środka dyscyplinującego. Uzasadniało to oddalenie skargi w pozostałej części, tj. w zakresie wymierzenia organowi grzywny (pkt 3 wyroku). O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. Nr z 2015 r. poz. 1800) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżących wpisu w kwocie 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz opłat skarbowych od pełnomocnictw w łącznej kwocie 34 zł.