II SAB/Bd 291/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Burmistrza N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] S. K. zwrócił się do Burmistrza N. o udostępnienie informacji publicznej – przekazania treści skarg, pism z prośbą o interwencję lub wyjaśnienie złożonych do wszystkich Komisji Rady Miejskiej N. lub do Rady Miejskiej od dnia [...] do [...]. Dodatkowo wnioskiem objął udostępnienie wszystkich odpowiedzi, opinii prawnych, protokołów posiedzeń Komisji Rady i uchwał Rady dotyczących tych spraw. W odpowiedzi pismem z dnia [...] Burmistrz N. poinformował wnioskodawcę, że z powodu dużej ilości pracy, jaką należy włożyć w przygotowanie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem, informacja ta zostanie udostępniona w terminie do [...]. Pismem z dnia [...] Przewodniczący Rady Miejskiej przekazał S. K. kserokopie żądanych dokumentów. Następnie S. K. pismem z dnia [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Burmistrza N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Podniósł, że wprawdzie otrzymał odpowiedź na złożony wniosek, to jednak po analizie dokumentów stwierdził, że w dokumentach dotyczących skargi E. K. z [...] na Burmistrza N. nie przekazano mu kopii pisma A. L. Znalazło się one w dokumentacji przekazanej przez Burmistrza w procesie wypracowywania odpowiedzi przez Komisje rewizyjną. Nie otrzymał on żadnych informacji o jego istnieniu i tylko dlatego, że dotyczą one jego żony wie o istnieniu dokumentu. W jego ocenie takie traktowanie udostępnienia informacji publicznej rodzi podejrzenia, że zataja się istnienie treści dokumentów, a przepisu prawa stosuje się tylko pod własne potrzeby i wygody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że skarżący nie kwestionuje otrzymania zbioru dokumentów, a jedynie zarzuca nie udostępnienie mu pojedynczych dokumentów. Wyjaśnił, że przedmiotowa skarga nie była pismem złożonym do Rady Miejskiej N. ani żadnej jej Komisji. Nie odpowiada więc kryteriom opisującym zakres żądanych przez skarżącego dokumentów. Pismo A. L. złożyła do Burmistrza jako do osoby wykonującej funkcję przełożonego służbowego w stosunku do E. K., w tym czasie pełniącej funkcję Kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej w N. Pismo to zostało udostępnione radnym w celu zbadania skargi na Burmistrza N. lecz nie można powiedzieć, że zostało złożone do Rady Miejskiej lub Komisji Rady Miejskiej, skoro autorka złożyła je do Burmistrza. W ocenie organu pismo to nie stanowi informacji publicznej, jest ono dokumentem prywatnym złożonym w związku ze stosunkiem pracy i miało na celu uzyskanie pomocy w sytuacji poczucia pokrzywdzenia przez pracodawcę. Zdaniem Burmistrza relacje interpersonalne nie są sprawą publiczną i nawet w przypadku precyzyjnie sformułowanego wniosku nie podlegały by ujawnieniu jako informacja publiczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechne i utrwalone jest stanowisko, że w świetle obowiązujących przepisów prawa możliwość wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona ani od wcześniejszego złożenia środka zaskarżania, ani też od wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a więc do dokonania czynności, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Stanowisko to uzasadniane jest okolicznością, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej powoływana też jako u.d.i.p.), regulująca – poza wyjątkiem z art. 16 - w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej, nie przewiduje środków zaskarżania bezczynności organu w zakresie udzielenia informacji publicznej (por. art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), oraz okolicznością że wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, mający zastosowanie w przypadku gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżana, dotyczy wyłącznie aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego (por. art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie skarżący zarzucił organowi bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącego z dnia [...]. We wniosku tym skarżący domagał się przekazania treści skarg, pism z prośbą o interwencję lub wyjaśnienie złożonych do wszystkich Komisji Rady Miejskiej lub do Rady Miejskiej w okresie [...] do [...], a także o wskazanie wszystkich odpowiedzi, opinii prawnych, protokołów z posiedzeń Komisji Rady i Uchwał Rady dotyczących tych spraw. Pomimo, że organ w odpowiedzi na ww. wniosek udzielił skarżącemu pismem z dnia [...] w drodze czynności materialno-technicznej wnioskowane dokumenty i informacje, skarżący zarzucił organowi bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej wskazując na okoliczność nie przekazania mu wśród udostępnionych dokumentów pisma A. L. do Burmistrza N., które spodziewał się otrzymać w ramach dokumentów dotyczących skargi E. K. (żony skarżącego) na Burmistrza N. Odnośnie tego pisma organ stwierdził, że nie podlega ono udostępnieniu, gdyż jako dokument prywatny, dotyczący stosunku pracy, w którym to A. L. – pracownik Gminnej Biblioteki Publicznej w N. zarzuciła E. K., pełniącej wówczas funkcję Kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej w N. mobbing w stosunku do jej osoby, nie stanowi informacji publicznej. Organ powołał się także na okoliczność, że przedmiotowe pismo A. L. nie należało do zbioru pism objętych wnioskiem skarżącego, gdyż skierowane ono zostało do Burmistrza N. jako przełożonego służbowego E. K., a nie do Rady Miejskiej czy jej Komisji, jak określone to zostało we wniosku skarżącego, w ramach kryteriów weryfikacji żądanych dokumentów. W związku z tym, iż istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy kwestii, czy żądany przez skarżącego dokument stanowi informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazać należy, że tylko w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia tej kwestii skarżącemu przysługuje prawo skutecznego wniesienia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność organu polega bowiem na tym, że organ będąc w właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.i.p. lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Aby można było zatem mówić o bezczynności organu w udostępnienia informacji publicznej należy przede wszystkim ustalić, czy na organie w ogóle ciążył obowiązek podjęcia stosownego aktu czy czynności, a dopiero później, tylko w przypadku ustalenia istnienia takiego obowiązku rozpatrywać i badać kwestię czy obowiązku tego organ nie wykonał w terminie lub w sposób określony unormowaniami u.d..i.p. Skoro więc z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d..i.p.) i, że zobowiązanym do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d..i.p.), to tym samym oznacza to, że tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanym do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Krąg informacji, które ustawa, w ramach katalogu otwartego, w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika, że informacją publiczną jest m. in. informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W tym kontekście należy odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Dokumenty prywatne, jako takie nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokument prywatny, wszczynając postępowanie w sprawie przed organem administracji publicznej, współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Jednak fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu bądź poinformowania organu o danej sytuacji, która może dotyczyć jego działalności nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został zaadresowany do organu i znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Dokument prywatny stanowi jedynie dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie (art. 245 ust. 2 k.p.c.) i tym różni się od dokumentu urzędowego (art. 245 ust. 1 k.p.c.), że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania, i jako taki niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 281/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 14 września 2010 r. o sygn. akt I OSK 1035/10 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query; wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2006 r. o sygn. akt II OSK 812/05, publ. lex nr 236465). W świetle powyższego stwierdzić należy, że choć przyjęte przez polskiego prawodawcę prawo do informacji publicznej ma szeroki zasięg, to jednak nie obejmuje ono uprawnienia do udzielenie każdej informacji, w tym informacji w sprawie indywidualnej, pochodzącej od podmiotu prywatnego i zawartej w dokumencie prywatnym. Taką informację zaś stanowi żądana przez skarżącego informacja zawarta w piśmie A. L., skierowanym do Burmistrza N., w którym to A. L. wskazała na ewentualny mobbing E. K. w stosunku do jej osoby. Przedmiotowe pismo A. L., dotyczące jej stosunku pracy i naruszenia jej praw pracowniczych ani nie ma charakteru dokumentu urzędowego, który podlegałby udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ani też nie dotyczy spraw publicznych. Obejmuje one jedynie prywatne informacje, mające co najwyżej stanowić asumpt do podjęcia przez organ określonych działań, które dopiero ewentualnie mogłaby podlegać udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli wiązałyby się one z wykonywaniem powierzonych organowi zadań publicznych. Wobec poczynionych ustaleń co do charakteru żądanej przez skarżącego informacji Sąd uznając, że nie stanowi ona informacji publicznej oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.