II SAB/Bd 293/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2014r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. S. K. zwrócił się do Burmistrza N. o udostępnienie mu informacji publicznej w postaci "kopii wszystkich dokumentów związanych z rozliczeniem i potwierdzeniem ukończenia kształcenia przez stronę tej umowy tj. umowy z dnia [...].10.2005 r. Pana S. F. z Urzędem Gminy w N.". W odpowiedzi Burmistrz N. pismem z dnia [...] września 2013 r. odmówił wydania kopii ww. dokumentów. Wskazał, że z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112 poz. 1198 z późn. zm) zwanej dalej jako "u.d.i.p." wynika, że udostępnieniu podlegają dokumenty urzędowe, a takim nie jest dyplom ukończenia studiów złożony przez S. F.. Jednocześnie poinformował, że nie posiada dokumentów finansowych dotyczących realizacji umowy zawartej w dniu [...] października 2005 r. pomiędzy S. F., a Urzędem Gminy w N., bowiem stosownie do art. 74 ust. 2 pkt 8 ustawy o rachunkowości dokumenty takie przechowuje się przez okres 5 lat, związku z czym zostały one już zniszczone. Ponadto wyjaśnił, że odmowa udostępnienia dokumentów nie będących dokumentami urzędowymi następuje zwykłym pismem, decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku odmowy udostępnienia dokumentów urzędowych. Pismem z dnia [...] października 2013 r. S. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Burmistrza N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskazał, że dokumenty, o które wnosił, zgodnie z umową S. F. zobowiązany był przekazać niezwłocznie Burmistrzowi i powinny one znajdować się w aktach osobowych osoby, z którą zawierano umowę. W jego ocenie, nie są to prywatne dokumenty pracownika, ale pisma związane z wydatkowaniem środków publicznych i bezpośrednią działalnością Urzędu Gminy. Zaświadczenie o ukończeniu kształcenia jest integralną częścią umowy, w związku z którą wydatkowano środki publiczne, zatem powinno być udostępnione jako informacja publiczna. W odpowiedzi na skargę Burmistrz N. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że powodem odmowy wydania kopii dyplomu ukończenia studiów było ustalenie, że żądany dokument nie stanowi informacji publicznej. Wobec tego odmowa dokonana została zwykłym pismem, a nie w formie decyzji administracyjnej a contrario zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy umowy z dnia [...] października 2005 r. zawartej między Urzędem Gminy w N. jako pracodawcą, a S. F. zatrudnionym na stanowisku urzędniczym w Urzędzie Gminy w N. Była to typowa umowa związana ze stosunkiem pracy tego pracownika i określała jego prawa i obowiązki w związku z podnoszeniem przez niego kwalifikacji zawodowych. Wskazał, że stosowanie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Dyplom ukończenia studiów uzyskany przez osobę zatrudnioną na stanowisku urzędniczym i złożony do akt osobowych pracownika nie stanowi informacji publicznej i tym bardziej nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Na skutek takiej kwalifikacji dokumentu organ odmówił jego udostępnienia w zwykłej formie pisemnej bez wydawania decyzji administracyjnej. Za uznaniem dyplomu ukończenia studiów za dokument nie stanowiący informacji publicznej przemawia również fakt, że składany jest do dokumentacji pracowniczej w wyniku wykonania umowy o uprawnieniach i obowiązkach pracodawcy i pracownika związanych z podnoszeniem kwalifikacji zawodowych pracownika. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W kontrolowanej sprawie skarżący zarzucił organowi bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącego z dnia [...] września 2013 r. w zakresie nie udostępnienia mu kopii dokumentów związanych z rozliczeniem i potwierdzeniem ukończenia kształcenia S. F. będącego stroną umowy z dnia [...] października 2005 r. Z akt sprawy wynika, że organ poinformował skarżącego, że nie udostępnieni mu tych dokumentów uznając, że nie stanowią one informacji publicznej oraz wskazując, że dokumenty księgowe zostały zniszczone w związku z upływem 5-cio letniego okresu ich przechowywania. Stanowisko to zastało przez skarżącego zakwestionowane. W związku z tym, iż istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy kwestii, czy żądane przez skarżącego dokumenty stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazać należy, że tylko w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia tej kwestii aktualizuje się obowiązek Sądu rozpatrzenia i zbadania, czy w danym wypadku organ nie wykonał w terminie i w sposób określony unormowaniami u.d.i.p. obowiązku udostępnienia danej informacji. Na gruncie tej ustawy bezczynność organu polega bowiem na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Aby można było zatem mówić o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej należy przede wszystkim ustalić, czy na organie w ogóle ciążył obowiązek podjęcia stosownego aktu czy czynności. Jako że z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.) i że zobowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), to tym samym oznacza to, że tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można mówić o ewentualnej bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Wymaga przy tym podkreślenia, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Krąg informacji, które ustawa w szczególności uznaje za informację publiczną w ramach katalogu otwartego, określony został w art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną jest m. in. informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W tym kontekście należy odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Dokumenty prywatne jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.. Dokument prywatny, wszczynając postępowanie w sprawie przed organem administracji publicznej współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Jednak fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu bądź poinformowania organu o danej sytuacji, która może dotyczyć jego działalności nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został zaadresowany do organu i znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a więc gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Z powyższego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialno-techniczna) – przy założeniu, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania określone w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź w przypadku, gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Odmówienie udostępnienia informacji, w świetle unormowań omawianej ustawy może mieć zaś miejsce jedynie w sytuacji, gdy żądana informacja istnieje i faktycznie stanowi informację publiczną, ale nie może być udostępniona z uwagi na przesłanki ograniczające jej dostępność (na skutek ograniczeń określonych w art. 5 u.d.i.p.), albo w przypadku informacji przetworzonej, ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego. Mając na względzie poczynione uwagi stwierdzić należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p. odpowiednich czynności, tj. ani nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Wymaga przy tym podkreślenia, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie istnieje (nawet jako suma informacji prostych – w przypadku informacji przetworzonej), czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadania organu. Zatem w sytuacji braku informacji oraz w wypadku gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie o tym poinformować wnioskodawcę, w drodze pisma informującego, mającego postać czynności materialno–technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni oraz uwalnia organ od zarzutu bezczynności (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 45/13, dostępny na stornie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego stwierdzić należy, że choć przyjęte przez polskiego prawodawcę prawo do informacji publicznej ma szeroki zasięg, to jednak nie obejmuje ono uprawnienia do udzielenia każdej informacji, w tym informacji zawartej w dokumencie prywatnym. Taką informację zaś stanowi dyplom ukończenia studiów uzyskany przez osobę zatrudniona przez organ. Dokument ten związany jest z nawiązaniem stosunku pracy i nie ma charakteru dokumentu urzędowego, który podlegałby udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie dotyczy też spraw publicznych. Wobec uznania przez organ, że żądany dokument nie stanowi informacji publicznej, słusznie w ocenie Sądu organ odmówił udostępnienia tego dokumentu, w formie czynności materialno-techniczej, bowiem wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej dopuszczalne jest jedynie w przypadku uznania, że żądana informacja stanowi informacje publiczną. Ponadto prawidłowym jest również stanowisko organu w zakresie dokumentów związanych "rozliczeniem i potwierdzeniem kształcenia". Skoro bowiem jak wykazano to wcześniej prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji będącej w posiadania organu, to tym samym, gdy organ nie ma żądanej informacji i poinformuje o tym wnioskodawcę to nie pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, gdyż brak informacji uniemożliwia jej udostępnienie, co uwalnia go od zarzutu bezczynności. Nie można uznać więc, tak jak chce tego skarżący, że Burmistrz N. pozostawał w bezczynności w sytuacji, gdy powiadomił skarżącego, iż żądane przez niego dokumenty zostały zniszczone w związku z upływem 5-cio letniego okresu ich przechowywania i nie jest możliwe ich udostępnienie. Wobec poczynionych ustaleń, Sąd orzekł na postawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.