II SAB/Bd 294/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2014r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] września 2013 r., złożonym do Urzędu Gminy w N., skarżący S. K. zwrócił się o udostępnienie mu informacji publicznej w postaci kserokopii wszystkich pism złożonych do Urzędu Gminy w N. dotyczących funkcjonowania Gminnej Biblioteki Publicznej w N. oraz kierownika tej biblioteki, w szczególności pism A. L. w sprawie mobbingu, za okres od [...] marca 2010 r. do chwili udostępnienia mu żądanej informacji. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] września 2013 r. Burmistrz N. przekazał wnioskodawcy kserokopię 15 dokumentów zawierających w jego ocenie treści stanowiące informację publiczną oraz poinformował wnioskodawcę, że pismo skierowanie do niego przez A. L. nie stanowi dokumentu urzędowego, wobec czego nie zostanie udostępnione. Pismem z dnia [...] października 2013 r. S. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Burmistrza N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zarzucając organowi brak udostępnienia mu wszystkich żądnych dokumentów, tj. pism A. L. w sprawie mobbingu dotyczącego jej osoby. Podkreślając, że pisma te zostały złożone do organu publicznego, że w ich efekcie organ wszczął postępowanie wyjaśniające, że były one badane w czasie wykonywania obowiązków służbowych, za które Burmistrz i inni pracownicy samorządowi otrzymali wynagrodzenie z publicznych środków oraz, że pisma te zostały udostępnione członkom Rady Miejskiej skarżący stwierdził, że stanowią one informację publiczną i powinny zostać mu udostępnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, organ wskazał, że pismo A. L. dotyczące zarzutu stosowanie względem niej mobbingu przez ówczesnego kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej w N. nie stanowi informacji publicznej, gdyż jest ono dokumentem prywatnym dotyczącym relacji personalnych między kierownikiem tej placówki a składającą pismo podwładną tego kierownika. Kwalifikując je zatem jako dokumentację pracowniczą nie zawierającą informacji publicznej organ stwierdził, że tego typu dokumenty nie podlegają udostępnieniu. Jednocześnie organ wyjaśnił, że udostępnił skarżącemu na jego wniosek te spośród żądanych dokumentów, które stanowiły dokumenty urzędowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W kontrolowanej sprawie skarżący zarzucił organowi bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącego z dnia [...] października 2013 r. w zakresie nie udostępnienia mu złożonych do organu pism A. L. (pracownika Gminnej Biblioteki Publicznej w N.) dotyczących zarzutu stosowanie względem niej mobbingu przez ówczesnego kierownikiem Gminnej Biblioteki Publicznej w N.. Z akt sprawy wynika, że organ odmówił udostępnienia tych pism uznając je za dokumenty prywatne i tym samym nie stanowiące informacji publicznej. Stanowisko to zastało przez skarżącego zakwestionowane. W związku z tym, iż istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy kwestii, czy żądane przez skarżącego dokumenty stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazać należy, że tylko w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia tej kwestii aktualizuje się obowiązek Sądu rozpatrzenia i zbadania, czy w danym wypadku organ nie wykonał w terminie i w sposób określony unormowaniami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej powoływanej jako u.d..i.p.) obowiązku udostępnienia danej informacji. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność organu polega bowiem na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.i.p. lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Aby można było zatem mówić o bezczynności organu w udostępnienia informacji publicznej należy przede wszystkim ustalić, czy na organie w ogóle ciążył obowiązek podjęcia stosownego aktu czy czynności. Jako że z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d..i.p.) i że zobowiązanym do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d..i.p.), to tym samym oznacza to, że tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanym do jej udzielenia, można mówić o ewentualnej bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Krąg informacji, które ustawa w szczególności uznaje za informację publiczną w ramach katalogu otwartego, określony został w art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Pojecie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika, że informacją publiczną jest m. in. informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W tym kontekście należy odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny, bądź też jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Dokumenty prywatne jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokument prywatny, wszczynając postępowanie w sprawie przed organem administracji publicznej współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Jednak fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu bądź poinformowania organu o danej sytuacji, która może dotyczyć jego działalności, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został zaadresowany do organu i znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Dokument prywatny stanowi jedynie dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie (art. 245 ust. 2 k.p.c.) i tym różni się od dokumentu urzędowego (art. 245 ust. 1 k.p.c.), że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania, i jako taki niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 281/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 14 września 2010 r. o sygn. akt I OSK 1035/10 – dostępne na stornie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query; wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2006 r. o sygn. akt II OSK 812/05, publ. lex nr 236465). W świetle powyższego stwierdzić należy, że choć przyjęte przez polskiego prawodawcę prawo do informacji publicznej ma szeroki zasięg, to jednak nie obejmuje ono uprawnienia do udzielenie każdej informacji, w tym informacji w sprawie indywidualnej, pochodzącej od podmiotu prywatnego i zawartej w dokumencie prywatnym. Taką informację zaś stanowią żądane przez skarżącego informacje zawarta w pismach A. L., skierowanych do Burmistrza N., a dotyczących stosowania względem niej mobbingu przez ówczesnego kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej w N.. Przedmiotowe pisma A. L. dotyczące jej stosunku pracy i ewentualnego naruszenia jej praw pracowniczych, ani nie mają charakteru dokumentu urzędowego, który podlegałby udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ani też nie dotyczy spraw publicznych. Obejmuje one jedynie prywatne informacje, mające co najwyżej stanowić asumpt do podjęcia praz organ określonych działań, które dopiero ewentualnie mogłaby podlegać udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli wiązałyby się one z wykonywaniem powierzonych organowi zadań publicznych (patrzy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 291/13). Wobec poczynionych ustaleń co do charakteru żadnej przez skarżącego informacji, Sąd uznając że nie stanowi ona infrakcji publicznej, orzekł na postawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi. Jeżeli sprawa nie dotyczy informacji publicznej, to tym samym nie może być ona załatwiona w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.