II SAB/Bd 33/16

Dnia 14 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Wojewody K.-P. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. zobowiązuje Wojewodę K.-P. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia z [...] lipca 2011 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] 2016 r. T. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie, [...], dotyczącej ustalenia, czy zespół parkowo-pałacowy, stanowiący część dawnego majątku ziemskiego [...] podpadał pod przepisy o reformie rolnej. Zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania orzeczenia kończącego sprawę w terminie 30 dni od dnia wydania orzeczenia przez sąd, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.. W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg sprawy. Wskazano, że skarżąca wnioskiem z dnia [...] 2011 r., zmodyfikowanym pismem z dnia [...] 2012 r. zwróciła się do Wojewody o wydanie decyzji stwierdzającej, ze zespół pałacowo-parkowy stanowiący część byłego majątku ziemskiego [...], położony aktualnie na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] oraz [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiący byłą własność E. M.-T., nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu o reformie rolnej. Wojewoda decyzją z dnia [...] 2012 r. (znak [...]) odmówił uwzględnienia wniosku. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (decyzją z dnia [...] 2014 r., [...]), a sprawa przekazana Wojewodzie do ponownego rozpatrzenia. Minister zwrócił tez uwagę na dowolność oceny dowodów przez Wojewodę oraz pominięcie kwestii istotnych dla wyniku sprawy, jak dokonanie szczegółowej analizy sposobu wykorzystywania poszczególnych części nieruchomości objętej wnioskiem. Skarżąca zwróciła uwagę na błędny popełniane przez Wojewodę na dalszym etapie rozpatrywania sprawy, wyrażające się w zwracaniu się przez organ do Starostwa Powiatowego o przesłanie m.in. dokumentów, które już wcześniej otrzymał organ od Starostwa (4 lata wcześniej). Po uzyskaniu żądanych informacji od Starostwa Wojewoda i zawiadomieniu uczestników postępowania o wszczęciu postępowania wyznaczając im jednocześnie 14 dni na zapoznanie się z materiałem organ zamiast wydać decyzję, pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r., wystąpił ponownie do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków o dokumentację. W tym samym dniu wystąpił też do Towarzystwa [...] o wszelkie dokumenty (w szczególności mapy, opisy, opracowania) dotyczące zespołu dworsko-parkowego wchodzącego w skład majątku [...] oraz działalności dotyczących wykupu dóbr (nieruchomości) należących do byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości na terenie obecnej Gminy [...]. W dniu [...] 2015 r. Wojewoda wystąpił jeszcze raz do Towarzystwa [...] o te same dokumenty, których najprawdopodobniej nie uzyskał. W tym samym dniu przedłużył termin rozpatrzenia sprawy, twierdząc, że konieczne jest zebranie dodatkowych dokumentów. Następnie pismem z dnia [...] 2015 r. Wojewoda ponownie przedłużył termin rozpatrzenia sprawy bez podania konkretnej przyczyny, tłumacząc jedynie, enigmatycznie, że jest to spowodowane koniecznością zebrania dodatkowych dokumentów. Z powyższego wynika, że od dnia uprawomocnienia się decyzji Ministra minęły już prawie 2 lata, a Wojewoda nie dokonał w tym czasie jakichkolwiek dodatkowych ustaleń. Z uzasadnienia decyzji Ministra wynika natomiast, że sprawa została już w pełni wyjaśniona i można opierając się na aktach sprawy wydać decyzję. Zdaniem Ministra z posiadanych przez Wojewodę dokumentów wynika jasno, że będący przedmiotem wniosku zespół pałacowo-parkowy nie miał żadnego związku z działalnością folwarku i służył wyłącznie jako dom dla rodziny właściciela. Niesporne jest też, że właściciel posiadał znaczne dochody z innych, nierolniczych, źródeł oraz, że zatrudniał osobę zarządzającą majątkiem z uwagi na wielkość majątku. Skarżąca wskazała, ze wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z zażaleniem na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę, a Minister, postanowieniem z dnia [...] 2016 r., uznał zażalenie za nieuzasadnione. Z postanowienia tego wynika, ze Wojewoda nie wie, dlaczego wystąpił do Towarzystwa [...] o dokumenty, a także, że akta sprawy uzupełnione o informacje posiadane przez Konserwatora Zabytków oraz przez Starostę są kompletne. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wskazał na przebieg postępowania w sprawie podnosząc, że w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2014 r., zawarto wytyczne wskazującej na konieczność zgromadzenia dostępnych w sprawie dowodów, ustalenia charakteru i przeznaczenia objętej wnioskiem nieruchomości, w tym charakteru użytków wchodzących w jej skład oraz sprecyzowania usytuowania zespołu pałacowo-parkowego w odniesieniu do pozostałej części majątku oraz określenia granic tego zespołu. Realizując powyższe wytyczne Wojewoda pismem z dnia [...] 2015 r. zwrócił się do Starosty o wskazanie parcel oraz obecnych działek należących do dawnego majątku [...] na mapach o tożsamej skali wraz z podaniem użytków znajdujących się na przedmiotowych działkach i odpowiadających im parcelach. Po otrzymaniu żądanych informacji, organ pismem z dnia [...] 2015 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Następnie w dniu [...] 2015 r. wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] Delegatura [...] oraz do Towarzystwa [...] o przesłanie dokumentów (map, opisów, opracowań) dotyczących zespołu pałacowo-parkowego wchodzącego w skład majątku [...]. Wobec braku odpowiedzi ze strony Towarzystwa [...] organ ponownie zwrócił się do tegoż o nadesłanie dokumentów. Odnosząc się do treści skargi organ wskazał, ze strony są informowane o każdym działaniu Organu, a wskazanie na konieczność zebrania dodatkowych dokumentów pomocnych przy prawidłowym rozpatrzeniu sprawy nie jest w ocenie organu zbyt ogólnym wyjaśnieniem przyczyn przesunięcia terminu rozpatrzenia sprawy. Organ wskazał również, że z uwagi na fakt, że akta sprawy nie zostały zwrócone przez Ministra do organu po upływie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a strona nie zwróciła się o informację odnoście etapu postępowania Organ pozostawał w przeświadczeniu, że strona skorzystała z uprawnienia do wniesienia skargi na decyzję Ministra. Dopiero w konsekwencji informacji uzyskanej od strony w dniu [...] 2015 r. zwrócono się do Ministra o zwrot akt przedmiotowej sprawy. Po zwrocie akt w dniu [...] 2015 r. organ bezzwłocznie zaczął gromadzić wszelkie dostępne dowody w przedmiotowej sprawie. Organ powołał się również na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2016 r., w którym wskazano, że przedmiotowa sprawa jest bez wątpienia sprawą szczególnie skomplikowaną, co wynika z zawiłości w ustalaniu jej stanu faktycznego i prawnego, konieczności dokonywania licznych czynności postępowania dowodowego, gromadzenia rozproszonych danych będących w posiadaniu różnych organów przy braku prawnie uregulowanych zasad współdziałania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) –dalej jako "p.p.s.a." - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Sąd administracyjny, aby wydać orzeczenie w sprawie bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego przez ten organ postępowania, winien, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267) – powołana dalej jako: "k.p.a.". Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Odnosząc się zatem do zasadności złożonej skargi, Sąd uznał, że Wojewoda (dalej jako: "Wojewoda") na dzień wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez skarżącą wniosku z dnia [...] 2011 r. o ustalenie, że wchodzący w skład majątku [...], zespół pałacowo-parkowy o powierzchni ca [...] ha, w granicach określonych w rejestrze zabytków, nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust 1 pkt e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3 poz 13). Zgodnie z treścią art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się m.in. na żądanie strony. Otrzymanie przez organ wniosku strony wszczynającego postępowanie, powoduje powstanie po stronie organu – adresata tego żądania – obowiązku załatwienia sprawy (art. 35 § 1 K.p.a.). Chodzi tu oczywiście o załatwienie sprawy w sposób formalny. Adresat wniosku, rozpoznając go, winien więc wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych przepisami K.p.a. Brak wydania takiego rozstrzygnięcia skutkować może stwierdzeniem bezczynności organu. Należy mieć bowiem na uwadze, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył jej wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Dodać należy, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt lub czynność) nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, w dniu [...] 2012 r. Wojewoda rozpoznał wniosek skarżącej, wydając decyzję, [...], stwierdzającą, że zespół pałacowo-parkowy dawnego majątku [...], składający się obecnie z działek o numerach [...] oraz [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiący byłą własność E. M.-T., podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzja ta została jednak, w wyniku zaskarżenia przez T. S., uchylona przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] z uwagi na nieustalenie przez organ, jakie było przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości przed przejęciem ich na rzecz Skarbu Państwa, niezebranie pełnego materiału dowodowego (odstąpienie od dołączenia do akt materiału dowodowego z Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...]; brak protokołów odzwierciedlających dokonanie oględzin nieruchomości oraz ustalenia dokonane w [...] Delegaturze Wojewódzkiego Urzędu Zabytków; dołączenie do akt kopii dokumentów niemogących stanowić dowodu w sprawie z uwagi na niepotwierdzenie ich zgodności z oryginałem i niewskazanie źródła ich pochodzenia), a także z uwagi na naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów przy ocenie kwestii źródeł dochodu właściciela, źródeł pochodzenia środków przeznaczonych na utrzymanie zespołu pałacowo-parkowego, istnienia zarządcy nieruchomości, umiejscowienia pałacu, a także kwestii wydzielenia go z całości nieruchomości rolnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister nakazał Wojewodzie zgromadzenie wszelkich dostępnych w sprawie dowodów, ustalenie charakteru i przeznaczenia nieobjętej wnioskiem nieruchomości, w tym charakteru użytków wchodzących w jej skład oraz w zależności od efektów tych czynności – przeprowadzenie analizy występowania związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem dworsko-parkowym a pozostałą częścią nieruchomości [...] z uwzględnieniem aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych. Minister wskazał, że wyjaśnienia wymaga również usytuowanie zespołu pałacowo-parkowego w odniesieniu do pozostałych części majątku oraz określenie granic tego zespołu, biorąc pod uwagę, że wyjaśnienia strony odwołującej. Akta administracyjne Wojewoda otrzymał w dniu [...] 2015 r. i od tego dnia, nie zaś od dnia wysłania stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania ([...].2015 r.), rozpoczął na nowo bieg termin do załatwienia sprawy, wynoszący zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. dla sprawy szczególnie skomplikowanej - nie więcej niż dwa miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W toku prowadzonego postępowania Wojewoda stosował się do obowiązku wynikającego z przepisu art. 36 § 1 k.p.a., bowiem informował pełnomocnika skarżącej kolejnymi pismami z dnia [...] 2015 r., [...] 2015 r. i [...] 2015 r. o nowym terminie załatwienia sprawy i przyczynach zwłoki. Jednak, pomimo wyznaczenia w ostatnim piśmie terminu załatwienia sprawy do dnia [...] 2015 r., rozstrzygnięcia w sprawie przedmiotowego wniosku nie wydał do dnia wyznaczonej przez Sąd rozprawy w niniejszej sprawie. Wskazać należy również, że wpływ na ocenę czy doszło do bezczynności lub przewlekłości postępowania nie może mieć okoliczność, że Wojewoda kilkukrotne wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy i informował o tym strony. Termin, w którym wojewoda powinien rozpatrzyć wniosek skarżącej, ma niewątpliwie charakter terminu prawa procesowego i może być przedłużany według reguł określonych w art. 36 kpa, które wskazują, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Jednakże prawna dopuszczalność przedłużania przez organ prowadzący postępowanie w sprawie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 kpa nie świadczy z góry o bezpodstawności zarzutów wobec tego organu wskazujących na jego bezczynność lub przewlekłość w tym postępowaniu. Poinformowanie strony przez organ administracji publicznej o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia również bowiem podlegają kontroli sądu administracyjnego w ramach badania zarzutu bezczynności czy też przewlekłości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 79/11, LEX nr 1153819). Z akt sprawy wynika, że organ w toku toczącego postępowania dążył do uzupełnienia materiału dowodowego zwracając się w tym celu do: Starostwa Powiatowego w [...] (wniosek z dnia [...] 2015r. o przesłanie wypisu z rejestru gruntów dotyczących obecnych właścicieli działek wchodzących w skład byłego majątku [...], podanie numerów dawnych parceli odpowiadających obecnym działkom ewidencyjnym); Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] Delegatura [...] (wniosek z [...] 2015 r. o przesłanie wszelkich materiałów archiwalnych dotyczących majątku [...]) oraz do Towarzystwa [...] (wnioski z dnia [...].2015 r. i [...].2015 r. o udzielenie informacji czy w zasobach Towarzystwa znajdują się materiały archiwalne dotyczące majątku [...] i w przypadku posiadania takich dokumentów wniosek o ich przekazanie organowi). Jednakże w ocenie Sądu czynności te można było wykonać jednocześnie. Nie istniała bowiem konieczność czekania na odpowiedź Starosty przed zwróceniem się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków i do Towarzystwa [...]. Dodać należy też, że w przypadku, gdy organ uznał, że uzyskanie odpowiedzi od Towarzystwa [...] jest istotne dla sprawy, winien był wcześniej zwrócić się do niego z ponowną prośbą o nadesłanie dokumentów będących w posiadaniu Towarzystwa, a dotyczących majątku [...]. Oczekiwanie dwa miesiące na odpowiedź Towarzystwa i nie podejmowanie w tym okresie żadnych innych działań w celu uzyskaniu dowodów mogących pomóc organowi w rozstrzygnięciu sprawy stanowi uchybienie uchybił obowiązkowi załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki i świadczy o opieszałości organu. Organ nie uzyskawszy odpowiedzi na pierwsze z pism skierowanych do Towarzystwa [...] powinien wziąć pod uwagę, że z tego źródła nie otrzyma żadnych informacji potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy i rozważyć w związku z tym czy zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, czy też istnieje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty mogące znajdować się w archiwach jakiegoś organu lub innego podmiotu. Nie powinien zaś pozostawać w biernym oczekiwaniu aż Towarzystwo [...] zareaguje na kierowane do niego pisma. Dodać należy również, że z akt administracyjnych sprawy, a także z odpowiedzi na skargę nie wynika by organ po ponownym zwróceniu się do Towarzystwa [...] w dniu [...].2015 r. i poinformowaniu pełnomocnika skarżącej pismem z dnia [...]2015 r. o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy podejmował w sprawie jakiekolwiek czynności zmierzające do zakończenia sprawy. Wpływ w dniu [...] 2015 r. do organu zażalenia na przewlekłe prowadzenie sprawy nie stanowi okoliczności zawieszającej bieg terminów do załatwienia sprawy. Wprawdzie organ musiał przesłać Ministrowi wskazane zażalenie wraz z aktami sprawy, zdając sobie jednak sprawy z tego jak długo toczy się już postępowanie w sprawie, Wojewoda powinien był rozważyć możliwość korzystania w tym czasie z kopii akt i rozpatrzenia sprawy w oparciu o zebraną dotychczas dokumentację lub ewentualnie podjąć działania mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego. Również po wpływie do Sądu, za pośrednictwem Wojewody, skargi T. S. (data wpłynięcia skargi do organu: [...] 2016r.), organ mógł podejmować działania zmierzające do zakończenia sprawy. Wydanie rozstrzygnięcia w sprawie przez organ po wpłynięciu skargi czyniłoby bezprzedmiotowym orzekanie o zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku. Jednak Sąd do dnia rozprawy nie otrzymał od Wojewody informacji świadczącej o zakończeniu sprawy, ani o podejmowaniu przez organ jakichkolwiek działań w sprawie. W świetle powyższego nie zachodzą wątpliwości, że Wojewoda do dnia wyrokowania pozostawał w bezczynności. W tych warunkach zachodziła konieczność zobowiązania go do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] 2011 r. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Sąd wziął bowiem pod uwagę specyfikę tego postępowania i trudności w zebraniu materiału dowodowego, który wbrew twierdzeniom skarżącej, w świetle treści decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] 2014 r., nie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia bezpośrednio po otrzymaniu wspomnianej decyzji kasacyjnej. W tej sytuacji nie sposób zarzucić organowi, że jego bezczynność w sprawie ma charakter rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie pierwszym wyroku zobowiązał Wojewodę do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] 2011 r. Jednocześnie w punkcie drugim wyroku sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.