II SAB/Bd 33/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi F. W. na bezczynność Dyrektora Szkoły w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2021 r. o udzielenie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Dyrektora Szkoły przy ul. [...] na rzecz skarżącej kwotę [...]([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 19 listopada 2021 r., skierowanym za pośrednictwem poczty elektronicznej do Dyrektora Przedszkola Niepublicznego [...], Fundacja [...] z siedzibą w W. (skarżąca), zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: "1. Czy Państwa przedszkole(a) otrzymało (y) w 2020 roku z budżetu gminy (miasta) dotację o której mowa w art. 17 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych? 2. Jeśli tak - w jakiej łącznej wysokości (za cały rok 2020)? Proszę o udostępnienie powyższych informacji mailem w odpowiedzi na niniejszą wiadomość. (...)". W dniu 31 stycznia 2022 r. Skarżąca fundacja, reprezentowana przez radcę prawnego, wywiodła skargę na bezczynność Dyrektora Przedszkola Niepublicznego [...]. W jej uzasadnieniu podniesiono, że do dnia złożenia skargi podmiot zobowiązany nie udzielił żądanej informacji, o którą wnoszono, ani nie wydał decyzji o odmowie dostępu do informacji. Wskazała, że przedszkole znajduje się w gronie organizacji zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Skarżąca podkreśliła, że organ pozostaje w bezczynności, co uzasadnia nałożenie zobowiązania przez sąd do rozpatrzenia wniosku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Przedszkola wniósł o odrzucenie skargi jako niepoprzedzonej ponagleniem, wskazując jednocześnie, że po wpłynięciu skargi udostępniono wnioskowaną informację publiczną. Wraz z odpowiedzią na skargę do wiadomości Sądu Dyrektor Przedszkola przedłożył adresowane do pełnomocnika skarżącej pismo z dnia 18 lutego 2022 r. Za jego pośrednictwem udostępniono wnioskowaną informację oraz wyjaśniono, że wiadomość e-mail z dnia 19 listopada 2021 r. została potraktowana jako pismo o charakterze ogólnym, a nie jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W kontrolowanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2020 r., poz. 2176 – dalej "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Jako, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, poza wyjątkami wskazanymi w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz wynikającym z regulacji art. 15 ust. 2 u.d.i.p., skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Niezasadny jest zatem wniosek Dyrektora Przedszkola o odrzucenie skargi z tego powodu, że nie została ona poprzedzona ponagleniem. W sprawie nie wzbudziło ani sporu między stronami, ani wątpliwości Sądu, że Dyrektor Przedszkola Niepublicznego [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). To oznacza, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym określeniu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W preambule ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1082) ustawodawca wskazuje, że "Oświata w Rzeczypospolitej Polskiej stanowi wspólne dobro całego społeczeństwa". Art. 2 pkt 1 ww. ustawy zalicza do systemu oświaty wszystkie przedszkola, bez pozostawienia poza systemem oświaty przedszkoli niepublicznych o których mowa w art. 8 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1) ww. ustawy. Oświatę oraz kształcenie należy zaliczyć zatem do zadań publicznych nawet, gdy są one wykonywane przez placówki niepubliczne. Forma, w jakiej ustawodawca umożliwił wykonywanie zadań oświatowych, w tym. m. in. prowadzenie przedszkola przez osoby prawne lub osoby fizyczne, nie przesądza o odmiennym charakterze zadań wykonywanych w ramach systemu oświaty. Ponadto, okolicznością niebudzącą wątpliwości jest to, że przedszkole niepubliczne jest jednostką finansowaną w części z budżetu gminy, na terenie której prowadzi działalność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne oraz dysponujące majątkiem publicznym. Art. 17 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1930) stanowi zaś o dotacjach z budżetu gminy przyznawanych przedszkolom niepublicznym. Oceniając aspekt przedmiotowy sprawy wskazać najpierw należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodne z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera zaś przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o majątku, którym dysponują (lit. f). Treść wniosku skarżącej nie pozostawia wątpliwości, że żądana informacja dotyczyła sposobu finansowania placówki z majątku publicznego, konkretnie - dotacji pochodzącej z majątku publicznego - budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.). Jest to zatem informacja publiczna podlegająca udostępnieniu. Nie wzbudziło to zresztą sporu między stronami. Mając zatem na uwadze to, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały na gruncie sprawy z wniosku skarżącej spełnione, stwierdzić należy, iż Dyrektor Przedszkola Niepublicznego [...], do którego skierowano ten wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawa stanowi, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 19 listopada 2021 r. został złożony w dopuszczalnej formie jako wiadomość e-mail na adres poczty elektronicznej podmiotu zobowiązanego zamieszczony w Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych, o którym mowa w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej. Wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi przy tym dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z 16.09.2016 r., I OSK 1924/16, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest to zresztą okoliczność kwestionowana. Podmiot zobowiązany w reakcji na wniosek nie podjął żadnej czynności przewidzianej ustawą – nie udostępnił żądanej informacji, nie wydał decyzji odmownej, nie powiadomił też wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację. Dopiero po otrzymaniu skargi na bezczynność, w piśmie z dnia 18 lutego 2022 r., udostępnił żądaną informację i wyjaśnił powody nieudostępnienia jej w ustawowym terminie. W związku z powyższym stwierdzić należy, że Dyrektor Przedszkola pozostawał wobec wniosku skarżącego w bezczynności i bezczynność ta trwała również w momencie wniesienia skargi do sądu. Konstatacji tej nie zmienia okoliczność, że pisemna odpowiedź na wniosek została sporządzona w dniu 18 lutego 2022 r. i doręczona skarżącej po wniesieniu skargi na bezczynność. Okoliczność ta została wzięta pod uwagę przy ocenie stopnia naruszenia prawa, o czym Sąd wypowie się w dalszej części uzasadnienia. O tym, że Dyrektor Przedszkola dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 19 listopada 2021 r. orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w punkcie pierwszym sentencji. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził w punkcie drugim sentencji, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, dostępny jw.). Chodzi tu o naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nieudostępnienia wnioskowanej informacji nie można oceniać jako przejawu złej woli podmiotu zobowiązanego (Dyrektor odpowiedział na wniosek po wniesieniu skargi), ale wyniku omyłkowego potraktowania wiadomości e-mail zawierającej wniosek o udostępnienie informacji publicznej jako wiadomości o charakterze ogólnym. Wskazać również należy, że skarżąca nie powołuje się na okoliczności wskazujące na naruszenie jej interesu poprzez brak uzyskania w ustawowym terminie odpowiedzi na jej żądanie udostępnienia informacji publicznej. Sytuacja procesowa ukształtowała się w niniejszej sprawie w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność podmiot zobowiązany udostępnił żądaną informację skarżącemu pismem z 18 lutego 2022 r. W piśmie tym wskazano, iż placówka otrzymała z budżetu Gminy Miasta Brodnica w roku 2020 r. dotację w kwocie 1025571,98 zł. Wskazano również, że informacja w zakresie wniosku jest dostępna na stronie organu dotującego (www.bip.brodnica.pl) po wpisaniu w wyszukiwarce "Sprawozdanie z wykonania budżetu miasta Brodnicy w 2020 r.". Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (...). Skarżąca wnosiła zaś o udostępnienie informacji w postaci elektronicznej (za pośrednictwem e-maila), zatem jej udostępnienie w postaci pisemnej ocenić należy jako niezgodne z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Okoliczność udostępnienia żądanej informacji pismem z 18 lutego 2022 r. nie ma więc znaczenia w świetle treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Wpływ na rozstrzygnięcie sprawy ma jednak informacja zawarta w tym piśmie, a dotycząca dostępności wnioskowanej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (...). Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Jak słusznie wskazuje się w doktrynie, w przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej dostępnej w Biuletynie Informacji Publicznej, podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o braku stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w BIP wraz z podaniem precyzyjnego adresu internetowego, pod którym się ona znajduje (zob. G. Sibiga, Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną na żądanie indywidualne, PPP 2007, nr 3, s. 18). Skoro taką informację w rozpoznawanej sprawie Dyrektor zawarł w piśmie z 18 lutego 2022 r., to oznacza to, że załatwienie jego wniosku odpowiada przepisom i brak jest podstaw do zobowiązywania Dyrektora Przedszkola do rozpoznania wniosku skarżącej w formie wskazanej we wniosku. Skoro zaś organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącej w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku w tym zakresie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Choć w dniu wniesienia skargi podmiot zobowiązany pozostawał w bezczynności, to wobec prawidłowego poinstruowania wnioskodawcy o dostępności wnioskowanej informacji na stronie BIP przed rozpoznaniem skargi odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. W związku z tym należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej. Tak też Sąd orzekł w punkcie trzecim sentencji. Powyższe wiąże się z koniecznością orzeczenia na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi w zakresie, w jakim skarżący domagał się zobowiązania Dyrektora Przedszkola do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, oraz w zakresie, w jakim domagał się on stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt czwarty sentencji). O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) i wynagrodzenia pełnomocnika (50 zł) Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie piątym sentencji. Sąd zmiarkował jednocześnie zwracaną kwotę wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą na podstawie art. 206 p.p.s.a. mając na uwadze to, że niniejsza sprawa jest jedną z wielu analogicznych inicjowanych przez skarżącą fundację, zarejestrowanych przed tut. Sądem (dotychczas zarejestrowano 18 takich spraw o sygnaturach od II SAB/Bd 17/22 do II SAB/Bd 38/22). Ponadto identycznych spraw wpłynęło 30, które jeszcze nie zostały zarejestrowane. Model działania skarżącej jest w tych sprawach ten sam – wniosek o udostępnienie informacji publicznej wysyłany jest zbiorczą wiadomością elektroniczną w dniu 19 listopada 2021 r. do wielu adresatów (dyrektorów przedszkoli niepublicznych), a następnie do tut. Sądu wywodzona jest skarga na bezczynność tych podmiotów o takiej samej treści, z uwzględnieniem niewielkich odmienności dotyczących konkretnych spraw. W ocenie Sądu powyższe uzasadnia zwrot kosztów wynagrodzenia pełnomocnika reprezentującego skarżącą fundację jedynie w niewielkiej części, uwzględniając jego minimalny nakład pracy, jak i seryjność oraz nieskomplikowany charakter inicjowanych spraw. Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.