II SAB/Bd 34/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do wydania aktu w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z [...] października 2014r. nr [...], 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], wydaną w wyniku wznowienia postępowania, Prezydent M. B. uchylił decyzję własną z dnia [...] października 2014 r., nr [...], udzielającą zezwolenia K. H., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą PHU "Valde", na sprzedaż napojów zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w punkcie sprzedaży przy ul. M. 52-54 w T.. W wyniku rozpatrzenia odwołania K. H. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], uchyliło w całości decyzję Prezydenta M. T. z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta M. T. z dnia [...] października 2014 r. Wnioskiem z [...] listopada 2015 r. W. 52 (skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta M. T. z dnia [...] października 2014 r., nr [...], jako wydanej z naruszeniem prawa polegającym na: 1) braku zgody właściciela nieruchomości na sprzedaż alkoholu, tj. naruszeniu art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego; 2) pozbawieniu udziału właściciela nieruchomości, jako strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podniosła, że wnioskodawczyni nie przedłożyła zgody, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, albowiem przedstawiła jedynie oświadczenie podpisane przez dyrektora oddziału spółki pełniącego obowiązki administratora nieruchomości oraz prezesa zarządu spółki Renoma Developer sp. z o. o., które to podmioty nie były uprawnione do wyrażenia woli w imieniu wspólnoty mieszkaniowej. W ocenie skarżącej przedmiotowa zgoda winna być wyrażona w formie uchwały podjętej większością głosów, a w czasie, gdy wydawana była decyzja o zezwoleniu na sprzedaż alkoholu, nikt nie zwrócił się do niej o wyrażenie takiej zgody. Podniosła, że w przedmiotowej sprawie organ nie przeprowadził ustaleń, czy zgoda pochodzi od uprawnionego do jej wyrażenia podmiotu oraz czy posiada formę określoną przepisami prawa. Przedstawiła ponadto argumentację potwierdzającą istnienie po jej stronie interesu prawnego i statusu strony postępowania, jak i argumentację dowodzącą niezgodności z art. 58 Kodeksu cywilnego wpisanej do aktów notarialnych nabycia lokalu klauzuli o treści "nabywca lokalu oświadcza, że wyraża zgodę na prowadzenie, w lokalach użytkowych znajdujących się w przedmiotowym budynku mieszkalnym, działalności gospodarczej nieuciążliwej dla mieszkańców budynku polegającej między innymi na sprzedaży alkoholu". W odpowiedzi na powyższy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z dnia [...] grudnia 2015 r., wezwało skarżącą do uzupełnienia wniosku poprzez przesłanie Uchwały W. 52 o wyrażeniu przez Wspólnotę zgody na wniesienie przez Zarząd Wspólnoty wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Organ pouczył, iż nieusunięcie stwierdzonego braku w terminie siedmiu dni spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżąca przedstawiła stanowisko względem powyższego wezwania, podnosząc, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma podstawy prawnej dla wymogu podjęcia przez wspólnotę mieszkaniową uchwały upoważniającej zarząd do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a ponadto zastosowanie przez organ art. 64 § 2 k.p.a. jest błędne, ponieważ nie występuje brak wniosku uzasadniający wezwanie strony do jego uzupełnienia, a wobec uzyskania informacji o oczywistym naruszeniu prawa i wydaniu decyzji w warunkach nieważności organ powinien z urzędu wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] stycznia 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało skarżącą, że przedstawione przez nią stanowisko nie było uzupełnieniem wniosku z dnia [...] listopada 2015 r., w związku z czym sprawa pozostawiona została bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżąca wezwała Samorządowe Kolegium Odwoławcze do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na naruszeniu art. 157 § 2 k.p.a. poprzez niewszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta M. T., pomimo tego, że decyzja ta jest dotknięta wadą o charakterze rażącego naruszenia prawa. Wskazała również na naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo niewystąpienia braku formalnego uzasadniającego takie działanie. Uzasadniając powyższe skarżąca przedstawiła analizę przepisów art. 156, 157 oraz art. 64 § 2 k.p.a. przytaczając przykłady z doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego potwierdzające jej stanowisko. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r., wyjaśniając, iż zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali, składający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji winien legitymować się uchwałą właścicieli lokali, wyrażającą zgodę na dokonanie tej czynności, bowiem jest to czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu. Organ wskazał ponadto, że brak jest podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. W. 52, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, polegającą na nie rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta M. T. z dnia [...] października 2014 r., nr [...], podnosząc, iż Kolegium bezzasadnie żąda przedłożenia przez zarząd skarżącej uchwały wyrażającej zgodę na złożenie w imieniu skarżącej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Działaniom organu zarzuciła naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. poprzez nie wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego, pomimo tego, że decyzja Prezydenta T. dotknięta jest wadą o charakterze rażącego naruszenia prawa; art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pozostawieniu wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji bez rozpoznania, pomimo niewystąpienia braku formalnego uzasadniającego takie działanie; nieuwzględnienie przez organ zarzutów zawartych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skutkujące bezzasadnym pozostawieniem wniosku bez rozpoznania; oraz naruszenie art. 7 k.p.a. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i rozstrzygnięcia w drodze decyzji przedłożonego wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta M. T., jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu, po przywołaniu dotychczasowego stanu faktycznego w sprawie oraz treści art. 6, 7 i 156 k.p.a., skarżąca wskazała, że na podstawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ uzyskał wiedzę o funkcjonowaniu w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, co obligowało go do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a., skarżąca podniosła, że żądanie uzupełniania wniosku wystosowane przez organ nie miało oparcia w przepisach prawa. Wniosek o stwierdzenie nieważności wypełnia wszelkie przesłanki określone w art. 63 k.p.a. Powołanie się na art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali nie znajduje oparcia w przepisach tej ustawy, albowiem w katalogu czynności, dla których ustawodawca przewidział konieczność podjęcia uchwały przez wspólnotę mieszkaniową nie ma ogólnie czynności podejmowanych przed organami administracji publicznej. W ocenie skarżącej działanie Kolegium nosi cechy bezczynności – dążyło ono do nierozpoznania wniosku i nie badania kwestii prawidłowości wydania decyzji o pozwoleniu na sprzedaż alkoholu w nieruchomości, chociaż brak uchwały skarżącej jest brakiem oczywistym do zweryfikowania. Skarżąca wskazała ponadto, że Kolegium rozstrzygało wcześniej sprawę o cofnięcie koncesji, także inicjowaną przez skarżącą, toteż zna jej negatywne stanowisko co do funkcjonowania w obrębie nieruchomości sklepu sprzedającego alkohol. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiot skargi stanowi bezczynność organu administracji publicznej podlegająca kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a). Bezczynność organu administracji publicznej oznacza nie wydanie w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. (nie załatwienia sprawy w terminie z art. 35 i 36 K.p.a., czy w terminie wynikającym z przepisów szczególnych), będącą konsekwencją bądź niepodjęcia przez organ żadnych czynności w sprawie bądź też podjęcia ich lecz z przekroczeniem terminu załatwienia sprawy i bez wykonania obowiązku zawiadomienia o tym strony. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl § 5 do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym jednak przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2). Ze skargą na bezczynność można też wystąpić w związku z pozostawieniem podania bez rozpoznania. Z art. 63 § 2 k.p.a. wynika, iż wszelkie podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia), które mogą być wnoszone do organu, muszą zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzą, jej adresu i żądania oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (art. 64 § 1 k.p.a.). Pozostawienie podania bez rozpoznania może nastąpić po uprzednim wezwaniu do usunięcia braków, gdyż w przypadku braku któregoś z koniecznych elementów podania (wniosku), organ administracji na podstawie art. 64 § 2 Kpa powinien wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nie usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania Pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kpa wymaga zatem łącznego zaistnienia trzech przesłanek: podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa; organ administracji publicznej wezwał wnoszącego podanie do usunięcia braków, określając termin do ich usunięcia oraz pouczając o skutkach nie usunięcie braków; upłynął bezskutecznie 7 dniowy termin do usunięcia braków. Jak zaznaczono na wstępie pozostawienie podania bez rozpoznania nie pozbawia strony możliwości prawnej ochrony własnego interesu prawnego. W razie pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania, strona może podjąć obronę przed bezczynnością składając zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu-wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 Kpa), a następnie skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu. W rozpoznawanej sprawie podanie skarżącej zostało pozostawione bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kpa po przyjęciu, że nie czyni ono zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa a brakiem, który nie został uzupełniony jest brak uchwały wspólnoty mieszkaniowej w sprawie wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Na wstępie należy podkreślić, że powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 Kpa powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku oraz jego załączników W sprawie jest sporne czy wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu spełniał wszystkie wymagania ustalone w przepisach prawa, czy też niezbędnym wymogiem było złożenie przez skarżącą uchwały wspólnoty mieszkaniowej postanawiającej o wyrażeniu zgody przez wspólnotę na wniesienie podania o stwierdzenie nieważności decyzji a niedopełnienie tego żądania uzasadniało pozostawienie wniosku (podania) bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kpa. Rozstrzygając tę kwestię należy odwołać się też do przepisów regulujących funkcjonowanie wspólnoty mieszkaniowej, gdyż zasady działania i reprezentacji tego podmiotu są tam określone. Stosownie do art. 6 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, wspólnota powstaje niejako z mocy prawa w chwili, gdy w nieruchomości pojawia się lokal stanowiący odrębną własność innej osoby niż dotychczasowy właściciel lub gdy pojawia się większa liczba właścicieli różnych lokali. Wspólnota posiada zdolność sądową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Jest ona odrębnym podmiotem prawa. W przypadku tzw. małej wspólnoty, gdy liczba wyodrębnionych lokali jest nie większa niż 7, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednio zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Przy tzw. dużej wspólnocie - wyodrębnieniu więcej niż 7 lokali, właściciele obowiązani są podjąć uchwałę o wyborze zarządu (art. 20 ustawy) a zarząd kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz. Oznacza to, że zarząd wspólnoty ma uprawnienie do jej reprezentowania w stosunkach zewnętrznych, odnoszących się do nieruchomości wspólnej. Stosownie do art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali, czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie, natomiast do podjęcia czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Zgodnie też z art. 23 ust. 2 ustawy o własności lokali, uchwały zapadają większością głosów właścicieli lokali, liczoną według wielkości udziałów, chyba że w umowie lub w uchwale podjętej w tym trybie postanowiono, że w określonej sprawie na każdego właściciela przypada jeden głos. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z tzw. dużą wspólnotą, reprezentowaną przez zarząd., zatem zachodzi konieczność ustalenia czy wniesienie podania o stwierdzenie nieważności decyzji jest czynnością zwykłego zarządu, czy przekracza zwykły zarząd ( wtedy byłaby konieczność uzyskania zgody na dokonanie tej czynności) a także czy brak zgody na dokonanie tej czynności rzutuje na ocenę kompletności podania czy ma inne znaczenie procesowe. Wniesienie podania o rozpatrzenie sprawy jest działaniem wspólnoty o charakterze zewnętrznym, zatem wspólnotę reprezentuje zarząd. Czynnością, która podlega ocenie jest czynność o charakterze procesowym w sprawie o charakterze publiczno – prawnym. Zarząd wspólnoty mieszkaniowej występując z wnioskiem o rozpatrzenie sprawy, wykonuje ustawowo powierzone zadania reprezentacji, a w zależności od charakteru czynności reprezentuje wspólnotę w sprawie mającej charakter czynności zwykłego zarządu lub przekraczającej zakres zwykłego zarządu. W związku z ograniczeniem zarządu wspólnoty do działania w sprawach zwykłego zarządu a w przypadku czynności przekraczającej ten zakres, wymogiem uzyskania zgody na czynność przekraczającą ten zakres należy ocenić czy wniesienie podania należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Przyjmuje się, że do czynności, które nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu, należy załatwianie bieżących spraw zawiązanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia. Zarząd (zarządzanie) rzeczą wspólną, obejmuje permanentny cykl zachowań i działań współwłaścicieli w procesie gospodarczym rzeczą wspólną, a istotą tego zarządu jest podejmowanie wszelkich decyzji i dokonywanie wszelkiego rodzaju czynności dotyczących przedmiotu wspólnego prawa, koniecznych lub przydatnych w toku gospodarowania rzeczą w warunkach zwykłych i ekstremalnych, obejmujących sferę utrzymania, zabezpieczenia i eksploatacji rzeczy. W doktrynie przyjmuje się, że do czynności zwykłego zarządu należy załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia. Inne zaś czynności mieszczą się w kategorii przekraczających zakres zwykłego zarządu (zob. E. Gniewek, w: System Prawa Prywatnego. Prawo rzeczowe, tom 3, pod red. T. Dybowskiego, Warszawa 2003, s. 439-442). Czynności przekraczające zwykły zarząd, to przykładowo: poza rozporządzaniem nieruchomością wspólną i jej obciążaniem – m.in. modernizacja i większy remont, nadbudowa i przebudowa, podział nieruchomości i łączenie lokali (R. Dziczek Własność lokali. Komentarz. Wzory pozwów i wniosków sądowych, Warszawa 2012, s. 25 i n.). Stosownie do art. 22 ust. 3 pkt 7 ustawy o własności lokali , czynnością przekraczają zakres zwykłego zarządu jest też wytoczenie powództwa, o którym mowa w art. 16 (jeżeli właściciel lokalu zalega długotrwale z zapłatą należnych od niego opłat lub wykracza w sposób rażący lub uporczywy przeciwko obowiązującemu porządkowi domowemu albo przez swoje niewłaściwe zachowanie czyni korzystanie z innych lokali lub nieruchomości wspólnej uciążliwym, wspólnota mieszkaniowa może w trybie procesu żądać sprzedaży lokalu w drodze licytacji na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o egzekucji z nieruchomości). Już na podstawie tego przepisu można wysnuć wniosek, że w przypadku innych działań procesowych sensu stricte, wniesienie podania o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, nie należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Również postępowanie wywołane wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nie zostało szczególnie sformalizowane w odniesieniu do elementów składowych, jakie powinien zawierać wniosek. Oznacza to, że brak było podstaw do pozostawienia podania skarżącej bez rozpoznania na skutek nie złożenia przez nią uchwały wspólnoty mieszkaniowej postanawiającej o wyrażeniu zgody na dokonanie takiej czynności. Stosownie do art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali, czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie, natomiast do podjęcia czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Należy jednak podkreślić, że okoliczność czy w grę wchodzi czynność zwykłego zarządu czy przekraczająca zwykły zarząd rzutuje przede wszystkim na ocenę interesu prawnego i przyznanie danemu podmiotowi statusu strony postępowania. Kryterium w oparciu o które ocenia się czy danemu podmiotowi przysługuje status strony jest regulacja określona w art. 28 kpa Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na gruncie wskazanej regulacji, zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że interesu prawnego lub obowiązku, o których mowa w art. 28 K.p.a. należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, w oparciu o którą w postępowaniu administracyjnym, w określonym stanie faktycznym, organ administracji publicznej może dokonać konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, bądź podjąć określone czynności. Treścią pojęcia interesu prawnego jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, poprzez uprawnienie do żądania orzeczenia o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a. oznacza obiektywnie, czyli rzeczywiście istniejącą potrzebę ochrony prawnej. Jest on przeciwstawny do interesu faktycznego, który nie ma wpływu na uzyskanie statusu strony, a który wyróżnia się tym, iż zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy nie znajduje poparcia w przepisach prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że decyzja będąca aktem stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy tym samym interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w jego graniach wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc, interes prawny występuje, jeżeli pomiędzy sytuacją prawną podmiotu, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. O tym, czy interes ma charakter prawny przesądza treść przepisów prawa materialnego, przy czym chodzi o takie przepisy, z których dla konkretnego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym. Od interesu prawnego należy jednak odróżnić interes faktyczny, który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże zainteresowanie to nie znajduje podstaw w przepisach prawa materialnego stanowiącego o prawach i obowiązkach tego podmiotu. Zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych jest rozstrzygnięciem dotyczącym praw podmiotowych osoby prowadzącej sprzedaż napojów alkoholowych. Kwestia wpływu tego prawa na prawa właściciela nieruchomości oceniana jest w kontekście interesu prawnego, a ten będzie wpływał na ocenę podstawy do wszczęcia postępowania a nie prawidłowości formalnej wniosku o wszczęcie postępowania. Zważyć należy, iż zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W przypadku podania o wszczęcie postępowania organ ma więc obowiązek ustalić, czy pochodzi ono od strony postępowania, tj. podmiotu mającego interes prawny (co do zasady) w rozumieniu art. 28 k.p.a. W zależności od tego, czy ustalenie przymiotu strony wnioskodawcy jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, powyższe może mieć miejsce albo na etapie wstępnym, przed formalnym wszczęciem postępowania, albo w toku postępowania, tj. po jego wszczęciu, dając ewentualnie podstawę do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. (w przypadku ustalenia braku interesu prawnego po stronie żądającego). Tym samym zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. z uwagi na brak interesu prawnego wnoszącego podanie o wszczęcie postępowania, może mieć miejsce tylko wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, a więc nie jest wymagane poczynienie żadnych ustaleń dla jego rozważenia. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1045/13 (Lex nr 1592116), "oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Należy zważyć, że do postępowania nieważnościowego mają zastosowanie, w zakresie nieuregulowanym art. 156-159 k.p.a., przepisy dotyczące postępowania zwykłego (por. wyrok NSA z dnia 16.12.2010r. I OSK 1132/10 LEX nr 744934): "sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej rozpoznawana i rozstrzygana jest w trybie postępowania nadzwyczajnego, przy czym fragmentaryczna regulacja tego trybu postępowania powoduje, że w zakresie nieuregulowanym postanowieniami art. 156 k.p.a. mają do niego zastosowanie przepisy regulujące postępowanie zwykłe." Te zaś nie przewidują, by traktować wniosek wspólnoty o wszczęcie postępowania administracyjnego jako dotknięty wadą formalną przy braku uchwały o wyrażeniu zgody na podjęcie aktywności procesowej. Jak wcześniej wskazano taka uchwała ma znaczenie w aspekcie materialnoprawnym oceny interesu prawnego bycia stroną postępowania. Art. 157 § 2 k.p.a. mówi o tym, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Utrwalone orzecznictwo sądowe stanowi, że organ nie jest w tym postępowaniu związany żądaniem strony. Wbrew jednak twierdzeniu skarżącej, że organ był zobowiązany wszcząć postępowanie z urzędu, nie oznacza to skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Organ dopuszcza się przewlekłości lub staje się bezczynny na skutek braku reakcji lub opóźnienia w rozpoznaniu wniosku o rozpatrzenie sprawy Organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). W toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Obowiązane są także prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9). Nadto, co szczególnie istotne w sprawie, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organ nie miał podstaw uznać, że brak stosownej uchwały i umocowania zarządu wspólnoty do działania wpływa na skuteczność formalną wniosku skarżącej . Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy Sąd, uwzględniając skargę, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał organ do wydania aktu, stwierdzając jednocześnie, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.