II SAB/Bd 34/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na bezczynność i przewlekłość postępowania Prezydenta [...] w przedmiocie wykupu lokalu mieszkalnego z zasobów gminy postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia 19 stycznia 2025 r. [...] reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...] w sprawie wniosku złożonego przez skarżącego, a dotyczącego wykupu lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w [...]. Strona wniosła o stwierdzenie że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie określonym przez Sąd oraz do zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sprzedaż lokali mieszkalnych opiera się na zasadach prawa cywilnego, które do ważności czynności prawnej – w tym wypadku umowy sprzedaży – wymagają zgodnych oświadczeń woli zarówno ze strony sprzedającego jak i kupującego. Zatem w oparciu o powyższe żadnemu z najemców nie przysługuje roszczenie wobec właściciela lokalu o dokonanie na jego rzecz sprzedaży wynajmowanego lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpatrywana skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd zobligowany jest ustalić, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej w skrócie, jako: "P.p.s.a."). Na podstawie tego przepisu sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres tej właściwości reguluje art. 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1), a kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg (katalog zawarty w § 2) na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. wynika, że skarga na bezczynność organu nie jest dopuszczalna w innych sprawach niż wymienione w powyższych przepisach. Wniesienie skargi na bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, a bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i pomimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Kontrola sądu sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98; z 13 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 961/99 oraz w postanowieniu z 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SAB 166/97. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że jak już wskazano na wstępie, z treści skargi wynika, że skarżący oczekuje od organu uwzględnienia jego wniosku o wykupienie lokalu mieszkalnego nr[...] położonego w budynku przy ul. [...] w [...] Zasady zbywania nieruchomości gminnych m.in. na rzecz ich dotychczasowych najemców regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 – dalej: "u.g.n."). W przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a u.g.n., przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony (art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.). Z treści powyższej regulacji wynika, że ustawodawca zastrzegł na rzecz najemców lokali mieszkalnych pierwszeństwo ich nabycia w sytuacji, gdy gmina będąca ich właścicielem wyrazi wolę ich sprzedaży. W orzecznictwie przyjmuje się, że z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie wynika roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, a jedynie pierwszeństwo nabycia nieruchomości, jeżeli została ona przez właściwy organ przeznaczona do sprzedaży (wyrok NSA z 27 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1968/18). Tym samym, złożenie przez najemcę wniosku o wykup mieszkania nie kreuje po jego stronie uprawnienia do domagania się zbycia na jego rzecz wynajmowanego lokalu. Gmina w ramach uprawnień właścicielskich może bowiem decydować o tym, które nieruchomości ze swojego zasobu przeznaczyć do zbycia, a których z uwagi na interes gminy nie sprzedawać. Zatem, gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, iż żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość. Ponadto – podzielając pogląd wyrażony w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 15/00 – należy zauważyć, iż sprzedaż nieruchomości jest stosunkiem cywilnoprawnym, gdyż jest uregulowana w Kodeksie cywilnym (art. 1 k.c. i art. art. 535 - 602 k.c.), a wobec tego bez wątpienia sprawa dotycząca zawarcia umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobu mieszkalnego gminy ma charakter cywilnoprawny. Rozporządzanie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez jej zbycie lub obciążenie. Natomiast naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa sprzedaży, czyli rozporządzenia nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego – władczego. Podkreślić należy, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż zgodnie z art. 27 u.g.n., sprzedaż nieruchomości albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Sprzedaż ta albo oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste może odbywać się – w myśl ustawy o gospodarce nieruchomościami – w drodze przetargowej albo bezprzetargowej. Po ustaleniu nabywcy w drodze przetargu następuje zawarcie umowy przeniesienia własności. Sprawy te mają jednak charakter spraw cywilnych i podlegają kognicji sądów powszechnych (postanowienie NSA z 28 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 60/24). W związku z powyższym, sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność m. [...] jak ma to miejsce w niniejszej sprawie może nastąpić jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej, a więc sprawa ma charakter cywilnoprawny i z tych względów nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Skoro Prezydent Miasta [...] nie był zobligowany do załatwienia sprawy skarżącego ani w drodze decyzji administracyjnej, ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty albo innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, to skarżącemu nie przysługuje skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Zakres skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wyznaczają przepisy art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. w świetle których zaskarżenie przewlekle prowadzonego postępowania przez organ jest dopuszczalne, ale tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. W tym stanie rzeczy niniejsza sprawa nie mieści się we wskazanym powyżej katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego orzeczono, jak w p. II sentencji, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.