I OSK 1968/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego M.Z. po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 746/17 w sprawie ze skargi M.B. na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej [...] oraz określania warunków udzielania bonifikaty i wysokości stawek procentowych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 27 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 746/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę M.B. na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...], dalej jako "Rada Miasta", z [...] czerwca 2008 r. w sprawie zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej [...], dalej jako "Gmina" oraz określania warunków udzielania bonifikaty i wysokości stawek procentowych. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: - art. 32 Konstytucji RP zgodnie z którym "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.", - art. 64 ust. 2 Konstytucji RP zgodnie z którym “Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej.“, - art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603, ze zm.), dalej jako "u.g.n.", poprzez niewłaściwe jego zastosowanie przez WSA, gdyż najemca lokalu mieszkalnego, co do którego najem został zawarty na czas nieoznaczony ma pierwszeństwo w nabyciu tegoż lokalu, a nie zachodzą przesłanki wyłączenia tegoż przepisu określone w art. 216a u.g.n., - art. 34 ust. 7 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, gdyż "Zbycie nieruchomości zabudowanej domem wielolokalowym na rzecz innych osób niż wymienione w ust. 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić z pominięciem pierwszeństwa w nabyciu lokali mieszkalnych przysługującego najemcom tych lokali", a zdaniem skarżącej kaacyjnie przedmiotowa uchwała tegoż przepisu w żaden sposób nie “uszanowała", - art. 45 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), dalej jako "u.s.g." , przez niewłaściwą interpretację, gdyż zdaniem skarżącej podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, ale przy zachowaniu wymagań zawartych w odrębnych przepisach prawa, co implikuje konieczność takiego zredagowania uchwały by nie naruszała nie tylko roszczenia skarżącej ale i jej praw, co zdaje się Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwie oceniać, - art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 poz.459 ze zm.), dalej jako "k.c.", poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że przedmiotowa uchwała bezprawnie rozszerza granice korzystania z rzeczy przez właściciela (organ), tj. w szczególności w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego, miedzy innymi poprzez nieuregulowanie w zaskarżonej uchwale przepisów mających stanowić gwarancję realizacji wniosków najemców o wykup lokali mieszkalnych z daty ich złożenia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie § 1 pkt 1 ppkt c wyżej wymienionej uchwały Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2008 r. oraz zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że WSA pominął nie tylko kwestię wyłączenia stosowania art. 34 u.g.n. ale także błędnie przyjął, iż nie miał on z innych przyczyn zastosowania do przedmiotowego przypadku. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniami WSA, że "o sprzeczności z prawem przedmiotowej uchwały miałoby przesądzić istnienie roszczenia po stronie skarżącej". Zdaniem skarżącej kasacyjnie § 1 pkt 1 ppkt c uchwały jest przepisem niezwykle drastycznym, arbitralnym i nie sposób pogodzić go w jakikolwiek sposób z wymogami demokratycznego państwa prawnego i zasad praworządności. Dalej podkreśliła ona, że wyłączenie ze sprzedaży lokali mieszkalnych usytuowanych w budynku położonym w [...] przy ul. [...] nastąpiło zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2014 r. a więc wiele lat po złożeniu przez skarżącą wniosku o wykup. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że nie dostrzega naruszenia przez WSA powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, ani też nie podziela stanowiska strony przeciwnej wyrażonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Podkreśliła przy tym, że organ gminy sprzedając lokale jako właściciel, ma prawo ustalić zasady takiej sprzedaży, w tym wyłączenia ze sprzedaży, warunki zapłaty ceny, itp. Organ ten podkreślił, że pierwszeństwo w nabyciu lokalu mieszkalnego opisane w art. 34 ust. 1 pkt. 3 u.g.n. może powstać (skonkretyzować się) dopiero w przypadku zbywania nieruchomości, czyli zgodnie z art. 35 u.g.n. w przypadku umieszczenia lokalu na wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. Natomiast najmowany przez skarżącą lokal mieszkalny, z uwagi na wyłączenie ze sprzedaży lokali zarządzeniem Prezydenta Miasta z [...] listopada 2014 r., nie mógł być i nie został przeznaczony do sprzedaży. Gmina podniosła również, że przysługujące jej prawo własności, a tym samym prawo do rozporządzania rzeczą jest chronione przez art. 21 i art. 165 Konstytucji RP, a także przez art. 140 k.c., zatem domaganie się przez wnioskodawcę od właściciela rozporządzenia własnością Gminy wbrew jej woli nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rada gminy ma kompetencję, wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g., do określenia zasad zbycia nieruchomości, bowiem przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do ich właściciela, czyli gminy. W tym uprawnieniu mieści się możliwość wycofania określonych lokali z zamiaru ich sprzedaży, a także określenia dodatkowych uwarunkowań ich sprzedaży. Natomiast organ wykonawczy gminy gospodarując mieniem komunalnym, w rozumieniu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g., decyduje o tym, które konkretne lokale mieszkalne z kategorii lokali dopuszczonych przez radę do zbycia należy przeznaczyć do sprzedaży lub z tej sprzedaży wycofać (vide: wyrok NSA z dania 15 października 2002 r. sygn. akt I OSK 632/02; wyrok NSA z dnia 28 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2367/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy u.g.n. regulują zasady zbywania nieruchomości gminnych m.in. na rzecz ich dotychczasowych najemców. W przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony (art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.). Z treści powyższej regulacji wynika, że ustawodawca zastrzegł na rzecz najemców lokali mieszkalnych pierwszeństwo ich nabycia w sytuacji, gdy gmina będąca ich właścicielem wyrazi wolę ich sprzedaży. Powyższe pierwszeństwo polega na zakazie dysponowania rzeczą w sposób je naruszający (vide: uchwała 7 sędziów SN z dni 23 lipca 1992 r. sygn. akt III CZP 62/92, OSNCP 1992/12/214). Z tej przyczyny w orzecznictwie przyjmuje się, że z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie wynika roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, a jedynie pierwszeństwo nabycia nieruchomości, jeżeli została ona przez właściwy organ przeznaczona do sprzedaży. Tym samym pierwszeństwo przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie jest równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie najemcy mogące przymusić gminę będącą właścicielem do sprzedaży określonej nieruchomości. (vide: wyrok SN z dnia 12 marca 2003 r. sygn. akt III CKN 857/00, Lex 78855; wyrok SN z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt II CSK 518/14, Lex 1754050). Zatem złożenie przez najemcę wniosku o wykup mieszkania nie kreuje po jego stronie uprawnienia do domagania się zbycia na jego rzecz wynajmowanego lokalu, w konsekwencji wyłączenie ze sprzedaży określonych lokali nie narusza jeszcze interesu prawnego najemcy tego lokalu. Zatem kwestionowana uchwała nie wpłynęła na zmianę posiadanego przez skarżącą uprawnienia z tytułu najmu lokalu mieszkalnego, w szczególności nie wpłynęła na płynące z umowy najmu uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Co więcej zaskarżona uchwała nie pozbawiła skarżącej przysługującego jej ustawowego pierwszeństwa w zakupie wynajmowanego lokalu. Według bowiem przepisów u.g.n. uprawnienie najemcy aktualizuje się dopiero wówczas, gdy gmina wyrazi swą wolę sprzedaży lokalu. Momentem tym nie jest skierowanie określonej nieruchomości do sprzedaży, ani nawet sporządzenie i podanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n., lecz dopiero złożenie, w trybie art. 34 ust. 4 u.g.n., oświadczenia przez osobę korzystającą z pierwszeństwa, że wyraża zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie, a zatem określoną w wykazie sporządzonym na podstawie art. 35 ust. 1 u.g.n. Nie jest sporne, że nieruchomość przy ulicy [...] w [...] nie została przeznaczona do sprzedaży. Niewątpliwe jest również to, że nie doszło do sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n., obejmującego lokal skarżącej, a nadto nie doszło do określenia informacji wskazanych w art. 35 ust. 2 u.g.n. Kwestionowany przepis § 1 pkt 1 lit. c uchwały stanowi, że upoważnia się Prezydenta Miasta [...] do sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność lub współwłasność Gminy Miejskiej [...], z wyjątkiem lokali w budynkach, w których przewidywana jest przez Gminę Miejską [...] zmiana funkcji lub przeznaczenie. Powołując się na ten przepis uchwały Prezydent Miasta [...] zarządzeniem z dnia [...] listopada 2014 r. postanowił nie przeznaczać do sprzedaży lokali mieszkalnych w budynku położonym w [...] przy ul. [...]. W rozpoznawanej sprawie nie można uznać, że interes prawny skarżącej został bezprawnie naruszony powołanym przepisem uchwały. Jak już wspomniano, gmina jako właściciel mienia komunalnego ma prawo do określenia zasad zbycia nieruchomości. Kwestionowana norma mieści się w pojęciu zasad zbycia nieruchomości. Gmina w ramach uprawnień właścicielskich może bowiem decydować o tym, które nieruchomości ze swojego zasobu przeznaczyć do zbycia, a których z uwagi na interes gminy nie sprzedawać. Przypomnieć należy tę oczywistość, że to gmina jest właścicielem budynku, zatem jeśli nie ma w systemie prawa normy zobowiązującej ten podmiot do sprzedaży nieruchomości w określonych przypadkach, to zgodnie z zasadą autonomii woli stron, gmina powinna kierować się własnym interesem, który często jest przeciwstawny interesom najemców. Tym samym należy stwierdzić, iż tylko gmina jest uprawniona do określenia jakie jej mienie znajdujące się w zasobie komunalnym przeznaczone zostanie do sprzedaży. W ten sposób gmina realizuje bowiem swoje uprawnienia właścicielskie i dba o dobro ogółu zachowując swój zasób mieszkaniowy. Tym samym za chybione należało uznać zarzuty naruszenia art. 34 ust. 1 pkt 3 , art. 34 ust. 7 u.g.n., jak również art. 45 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa. Także nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. Powołany przepis uchwały Rady Miasta [...] nie narusza zasady równości. Z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jak się wydaje skarżąca dopatruje się naruszenia tej zasady wskutek wyłączenia przez gminę na podstawie powołanego przepisu kategorii lokali ze sprzedaży, a tym samym nierównym potraktowaniu względem innych kategorii nieruchomości, które mogą być przeznaczone do sprzedaży. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że skarżąca nie legitymuje się roszczeniem do nabycia lokalu. Natomiast "różnicowanie" podmiotów polegające na przeznaczaniu jednych lokali do sprzedaży, a innych nie, nie stanowi naruszenia zasady równości, gdyż uprawnienie to dotyczy autonomii woli jednostki samorządu terytorialnego w zakresie dysponowania swoim mieniem. Art. 64 ust. 2 Konstytucji stanowi, że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Przepis ten nie został naruszony, bowiem prawo własności skarżącej nie mogło być naruszone, gdyż nie dysponuje ona takowym. Natomiast prawo skarżącej do zajmowania lokalu przy ulicy [...], wynikające z łączącego strony stosunku prawnego, nie jest przez Gminę kwestionowane. Nie sposób też przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia art. 140 k.c. Jak już wspomniano działania Gminy mieszczą się w granicach uprawnień właścicielskich przyznanych jednostce samorządu terytorialnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.