I OSK 2367/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 271/17 w sprawie ze skargi J. S. na zarządzenie Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 9 lutego 2016 r., nr 4086/16/VII/M w przedmiocie zmiany zarządzenia w sprawie ustalenia zasad struktury i wielkości wyłączeń ze sprzedaży lokali mieszkalnych i budynków mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób Gminy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 271/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J.S. na zarządzenie Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lutego 2016 r., [...], w przedmiocie zmiany zarządzenia w sprawie ustalenia zasad struktury i wielkości wyłączeń ze sprzedaży lokali mieszkalnych i budynków mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób gminy. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta G. ww. zarządzeniem z [...] lutego 2016 r., wydanym na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515) oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, "u.g.n.") w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie przepisów Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150), zmienił swoje zarządzenie z [...] listopada 2006 r. w sprawie ustalenia zasad struktury i wielkości wyłączeń ze sprzedaży lokali mieszkalnych i budynków mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób Gminy poprzez wpisanie na listę budynków wyłączonych ze sprzedaży m.in. budynku mieszkalnego przy ul. P. oraz wpisanie na listę lokali mieszkalnych wyłączonych ze sprzedaży mieszkania nr [...] przy ul. P. Pismem z 8 marca 2016 r. J. S. wystąpiła do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, domagając się zmiany zarządzenia z [...] lutego 2016 r. Dnia 12 kwietnia 2016 r. J. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższe zarządzenie Prezydenta Miasta G. z [...] lutego 2016 r. W uzasadnieniu podniosła, że narusza ono przysługujące jej prawo do wykupu lokalu nr [...], położonego w budynku przy ul. P. w G. Jako wieloletni najemca przedmiotowego lokalu wystąpiła o jego sprzedaż i w toku postępowania w tej sprawie uzyskała zaświadczenie Prezydenta Miasta z [...] czerwca 2014 r. stwierdzające, że jej lokal jest samodzielnym lokalem w znaczeniu określonym przez ustawę z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Skarżąca została skierowana do zawarcia umowy najmu powierzchni uzyskanej w wyniku zaadoptowania strychu, zaś po uiszczeniu opłaty obejmującej m.in. koszt wyceny lokalu mieszkalnego, powołano rzeczoznawcę majątkowego. Z uwagi na podjęte przez Urząd Gminy czynności w sprawie wyodrębnienia i sprzedaży wynajmowanego przez skarżącą lokalu strona oczekiwała pozytywnego rozstrzygnięcia. Tymczasem 12 lutego 2016 r. została poinformowana, że sprzedaż lokalu jest niemożliwa z uwagi na zaskarżone zarządzenie, co narusza jej interes prawny. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, wskazując, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje prezydent miasta, zaś gminie przyznano uprawnienie do tworzenia i posiadania zasobu mieszkaniowego. W ramach prowadzonej polityki mieszkaniowej gminy Prezydent Miasta właściwie gospodaruje zasobem gminnych nieruchomości, prowadząc racjonalną gospodarkę, w tym ograniczając jego zmniejszenie. W konsekwencji Prezydent, dla zachowania odpowiedniej wielkości zasobu mieszkań komunalnych, był uprawniony do podjęcia decyzji o wyłączeniu ze sprzedaży budynków, w których nie rozpoczęto jeszcze sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz najemców, w tym budynku przy ul. P. w G. Postanowieniem z 9 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, a jedynie pierwszeństwo nabycia nieruchomości, jeżeli została ona przez właściwy organ przeznaczona do sprzedaży. Będąc dysponentem mienia znajdującego się w gminnym zasobie nieruchomości uprawniony organ gminy może je przeznaczać do sprzedaży, a także wyłączać je ze sprzedaży. W ten sposób każda gmina realizuje swoje uprawnienia właścicielskie. Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżone zarządzenie nie narusza interesu prawnego skarżącej, nie wpłynęło bowiem na zmianę posiadanych przez nią uprawnień z tytułu najmu lokali mieszkalnych. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła J. S. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 380/17, uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Gdańsku. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie zasadnicze znaczenie miało ustalenie, czy J. S. ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia Prezydenta Miasta G., a więc czy narusza ono jej indywidualny interes. Zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta G. z [...] lutego 2016 r. zmieniło zarządzenie tego organu z [...] listopada 2006 r. i rozszerzyło wielkość wyłączeń ze sprzedaży lokali mieszkalnych i budynków mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób gminy m.in. o lokal najmowany przez J. S. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca kasacyjnie 15 czerwca 2015 r. złożyła wniosek o sprzedaż lokalu mieszkalnego znajdującego się w zasobach komunalnych miasta G. położonego w G. przy ul. P., a więc zanim organ wyłączył to mieszkanie ze sprzedaży. J. S. zainicjowała postępowanie w celu nabycia najmowanego lokalu, jednakże zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta G. sprawiło, że sprawa wykupu pozostała bez biegu. W przekonaniu NSA interes prawny skarżącej wynika z przysługującego jej prawa najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład gminnego zasobu nieruchomości oraz wynikającego z art. 34 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147) prawa pierwszeństwa w zainicjowanym już postępowaniu w sprawie jego wykupu. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przywołał art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446; w skrócie u.s.g.). Wskazał, że dla prawidłowej oceny kwestionowanego przez J. S. zarządzenia Prezydenta Miasta G. konieczne jest, oprócz stwierdzenia interesu skarżącej do zaskarżenia kontrolowanej uchwały, także ustalenie zgodności zarządzenia z obowiązującym prawem. Orzeczenie o nieważności zarządzenia organu gminy zapada w razie ustalenia, że jest ono dotknięte wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności zarządzenia z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Istotnym naruszeniem prawa jest uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. W przekonaniu Sądu I instancji taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła. Zaskarżone zarządzenie podjęte zostało przez legitymowany organ działający na podstawie unormowania znajdującego wyraz w przepisach art. 30 u.s.g. i art. 25 u.s.g. oraz postanowieniach zarządzenia z 14 listopada 2006 r. w sprawie ustalenia zasad struktury i wielkości wyłączeń ze sprzedaży lokali mieszkalnych i budynków mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób Gminy, którego ocena nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Sąd I instancji podniósł, że gmina (miasto) jest uprawniona do określenia mienia przeznaczonego do sprzedaży, czy objęcia go innymi czynnościami ze sfery prawa cywilnego. Treścią tego uprawnienia będzie również możliwość określenia części mienia, które będzie wyłączone z obrotu cywilnoprawnego (wyłączenia przedmiotowe). Będąc dysponentem mienia znajdującego się w gminnym zasobie nieruchomości uprawniony organ gminy może je przeznaczać do sprzedaży, a także wyłączać ze sprzedaży. W ten sposób każda gmina realizuje swoje uprawnienia właścicielskie. Uznanie, że organ wykonawczy gminy nie jest legitymowany do uchylenia własnego zarządzenia w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości wyłączonych ze sprzedaży, pozbawiałoby go możliwości decydowania o sposobie zarządzania majątkiem gminy. Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Z treści tych przepisów wynika, że ustawodawca zastrzegł na rzecz najemców lokali mieszkalnych pierwszeństwo ich nabycia w sytuacji, gdy właściciel – gmina wyrazi wolę ich sprzedaży. Wyjaśniając charakter prawny pierwszeństwa Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dni 23 lipca 1992 r., sygn. III CZP 62/92 (OSNCP 1992, nr 12, poz. 214) wyjaśnił, że pierwszeństwo polega na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz, a jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą w sposób je naruszający. Tak określona istota pierwszeństwa odnosi się także do pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości przewidzianego w art. 34 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Sądu I instancji z przepisu art. 34 i art. 37 ustawy, ani też innego przepisu prawa materialnego nie można wyprowadzić obowiązku zbycia przez Miasto G. nieruchomości, co do której wyłączono stanowiący przedmiot najmu lokal ze sprzedaży, nawet jeśli określona osoba spełniła warunki mieszczące się w zasadach zbywania nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego. Mając powyższe na uwadze sąd ten na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. S., reprezentowana przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznania sprawy zgodnie z jej wnioskiem oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także art. 32, 64 i 75 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, to znaczy przez nieuzasadnione przyjęcie, że Prezydent Miasta G., wydając zaskarżone zarządzenie, nie naruszył przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej Prezydent Miasta G. nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774), dalej u.g.n., w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że z treści ww. przepisu wynika, że ustawodawca zastrzegł na rzecz najemców lokali mieszkalnych pierwszeństwo ich nabycia w sytuacji, gdy właściciel – gmina wyrazi wolę ich sprzedaży. Trafnie także Sąd ten, powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dni 23 lipca 1992 r., sygn. III CZP 62/92 (OSNCP 1992, nr 12, poz. 214) wskazał, że: pierwszeństwo polega na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz, a jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą w sposób je naruszający. Tak określona istota pierwszeństwa odnosi się także do pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości przewidzianego w art. 34 ust. 1 u.g.n. Dodać należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 37 ust. 1 ustanawia zasadę, że nieruchomości gminne są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Od zasady tej w ust. 2 ww. przepisu prawa ustanawia wyjątki, stanowiąc m.in. w punkcie 1, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34. Z przepisu art. 34 i art. 37 u.g.n., ani z innego przepisu prawa materialnego nie można jednak wyprowadzić obowiązku zbycia przez gminę będącego przedmiotem najmu lokalu mieszkalnego, co do którego organ wykonawczy gminy podjął zarządzenie o wyłączeniu go ze sprzedaży. Podkreślenia wymaga, że prawo pierwszeństwa przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie jest prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie przymuszające właściciela do sprzedaży nieruchomości. Wskazać należy, że gmina, jako właściciel mienia komunalnego, ma prawo wynikające m.in. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515), dalej u.s.g., do określenia zasad zbycia nieruchomości. Nieruchomości gminne są mieniem publicznym, którym gmina gospodaruje i to ona decyduje czy i jakie nieruchomości przeznaczy do sprzedaży. Do chwili sporządzenia wykazu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n., nieruchomości te pozostają poza obrotem prawnym i są niedostępne dla osób ubiegających się o ich nabycie, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela (por. wyrok NSA z dania 15 października 2002 r. sygn. akt I OSK 632/02, lex nr 156824). W tym uprawnieniu mieści się też uprawnienie do wycofania określonych lokali z zamiaru ich sprzedaży, a także określenia dodatkowych uwarunkowań ich sprzedaży, co wiąże się z obowiązkiem racjonalnego gospodarowania mieniem gminy, w tym jej zasobem mieszkaniowym. Unormowania jakie kategorie lokali mieszkalnych zostają włączone lub wyłączone ze sprzedaży mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego gminy. Organ wykonawczy gminy decyduje natomiast o tym, które konkretne lokale mieszkalne z kategorii lokali dopuszczonych przez radę do zbycia należy przeznaczyć do sprzedaży. W tym celu sporządza stosowny wykaz i podaje go do publicznej wiadomości (art. 35 u.g.n.). Co do zasady gmina jako właściciel może zmienić zdanie na temat przeznaczenia lokalu co do jego zbycia, z czego wynika, że organ wykonawczy gminy może zmienić podjęte w tym zakresie zarządzenie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że w stosunku do przedmiotowego lokalu wszczęto procedurę zmierzającą do jego sprzedaży. Do sprzedaży jednak nie doszło albowiem w toku powyższej procedury organ wykonawczy gminy zamienił wcześniej podjęte zarządzenie i wyłączył ze sprzedaży przedmiotowy lokal. Wyłączenie to nastąpiło po powołaniu rzeczoznawcy, który miał dokonać wyceny przedmiotowego lokalu, co wynika z twierdzeń samej skarżącej. Nie można w tych okolicznościach przyjąć, że zaskarżone zarządzenie narusza art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., co Sąd I instancji, wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej kasacyjnie, prawidłowo ocenił. Ustanowiona w ww. przepisie prawa zasada pierwszeństwa nie została naruszona. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, że kolejnym zrządzeniem nr [...] Prezydent Miasta G.dokonał wyłączenia ze sprzedaży wszystkich komunalnych lokali mieszkalnych z wyjątkiem tych, w stosunku do których wszczęto procedurę ich sprzedaży. Przedmiotem bowiem oceny w niniejszej sprawie pozostaje zarządzenie Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], które nie zwiera tej treści postanowienia. Nie mógł także donieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 32, art. 64 i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię. Zauważyć należy, że zarzut dotyczący naruszenia ww. przepisów prawa nie został sformułowany prawidłowo, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie jego właściwej oceny. W ramach ww. zarzutu autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji naruszył owe przepisy prawa przez błędną ich wykładnię. Nie wskazał jednak na czym owa błędna wykładnia miałaby polegać a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczył jedynie treść ww. przepisów prawa. Wskazać należy, że zgodnie z wyżej cytowanym art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (...). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd I instancji i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane temu sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd ten mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 32, art. 64 i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię nie odpowiada ww. wymogom w związku z czym nie była możliwa ocena jego zasadności przez Sąd drugiej instancji. Skoro zatem skarga kasacyjna pozbawiona była uzasadnionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.