II SA/Gd 271/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. St. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 9 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zarządzenia w sprawie ustalenia zasad struktury i wielkości wyłączeń ze sprzedaży lokali mieszkalnych i budynków mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób oddala skargę. Prezydent Miasta zarządzeniem z 9 lutego 2016 r., wydanym na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515) oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774; w skrócie jako "u.g.n.") w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie przepisów Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150), zmienił swoje zarządzenie z 14 listopada 2006 r. w sprawie ustalenia zasad struktury i wielkości wyłączeń ze sprzedaży lokali mieszkalnych i budynków mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób Gminy poprzez wpisanie na listę budynków wyłączonych ze sprzedaży m.in. budynku mieszkalnego przy ul. P. oraz wpisanie na listę lokali mieszkalnych wyłączonych ze sprzedaży mieszkania nr [..] przy ul. P. Pismem z 8 marca 2016 r. J. S. wystąpiła do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, domagając się zmiany zarządzenia z 9 lutego 2016 r., przez zmniejszenie zasobu budynków komunalnych wyłączonych ze sprzedaży o budynek przy ul. P. oraz zmniejszenie zasobu komunalnych lokali mieszkalnych wyłączonych ze sprzedaży o lokale o numerach: 1, 2 i 3, znajdujące się w budynku przy ul. P. Następnie w dniu 12 kwietnia 2016 r. J. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta z 9 lutego 2016 r.. W uzasadnieniu skargi wskazała, że zaskarżone zarządzenie narusza przysługujące jej na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami prawo do wykupu lokalu nr [..], położonego w budynku przy ul. P. w G. Wyjaśniła, że jako wieloletni najemca przedmiotowego lokalu wystąpiła o jego sprzedaż i w toku postępowania w tej sprawie uzyskała zaświadczenie Prezydenta Miasta z 16 czerwca 2014 r. stwierdzające, że jej lokal jest samodzielnym lokalem w znaczeniu określonym przez ustawę z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., nr 80, poz. 903 ze zm.). Przygotowując pozytywne rozpatrzenie jej wniosku skierowano ją do zawarcia umowy najmu powierzchni uzyskanej w wyniku zaadoptowania strychu, zaś po uiszczeniu przez skarżącą opłaty obejmującej między innymi koszt wyceny lokalu mieszkalnego, powołano rzeczoznawcę majątkowego. Z uwagi na podjęte przez Urząd Gminy czynności w sprawie wyodrębnienia i sprzedaży wynajmowanego przez skarżącą lokalu strona oczekiwała pozytywnego rozstrzygnięcia w tej kwestii. Tymczasem w dniu 12 lutego 2016 r. została poinformowana, że sprzedaż lokalu jest niemożliwa z uwagi na zaskarżone zarządzenie. Wskazując na powyższe okoliczności skarżąca stwierdziła, że zaskarżone zarządzenie narusza jej interes prawny i uprawnienie polegające na możliwości nabycia lokalu mieszkalnego. Wskazała, że zaskarżony akt jest aktem z zakresu administracji publicznej i kształtuje sferę praw obywatelskich przede wszystkim aktualnych najemców takich mieszkań, nie może jednakże naruszać uzasadnionego interesu prawnego poszczególnych osób fizycznych - najemców lokali komunalnych. Prawo przyznaje bowiem takim podmiotom możliwość stania się właścicielem najmowanych lokali, a prawo skarżącej do wykupu wynajmowanego przez nią lokalu zostało potwierdzone szeregiem czynności Urzędu zmierzających do pozytywnego załatwienia sprawy. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu zarządzeniu brak uzasadnienia dla zawartych w nim włączeń. Stwierdziła, że w akcie tym nie wskazuje się, że organ chciał dokonać wyłączenia ze sprzedaży tych budynków, w których nie rozpoczęto jeszcze sprzedaży lokali na rzecz najemców. Takie postępowanie organu administracji nie ma podstaw prawnych czy faktycznych wskazujących, w jaki sposób wyłączenie ze sprzedaży budynku przy ul. P. a w szczególności lokalu nr [..], ma wpłynąć na prawidłową gospodarkę gminnym zasobem mieszkaniowym. Końcowo strona skarżąca zarzuciła, że wadliwe jest również zarządzenie Prezydenta Miasta z 14 listopada 2006 r., które zostało zmienione zaskarżonym zarządzeniem w zakresie, w jakim pozwala na wyłączanie budynków i lokali komunalnych ze sprzedaży z innych przyczyn, niezdefiniowanych i niedookreślonych. Takie brzmienie przepisu pozwala na zbyt dużą dowolność w podejmowaniu decyzji i powoduje trudności z jego uzasadnionym zakwestionowaniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane zarówno na podstawie § 1 ust. 2 zarządzenia Prezydenta z 14 listopada 2006 r. jak i na podstawie przepisów art. 25 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie przepisów Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tymi przepisami gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje prezydent miasta, zaś gminie przyznano uprawnienie do tworzenia i posiadania zasobu mieszkaniowego. W ramach prowadzonej polityki mieszkaniowej gminy, Prezydent Miasta właściwie gospodaruje zasobem gminnych nieruchomości, prowadząc racjonalną gospodarkę, w tym ograniczając jego zmniejszenie. W konsekwencji Prezydent, dla zachowania odpowiedniej wielkości zasobu mieszkań komunalnych, był uprawniony do podjęcia decyzji o wyłączeniu ze sprzedaży budynków, w których nie rozpoczęto jeszcze sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz najemców, w tym budynku przy ul. P. w G. Postanowieniem z 9 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że kwestionując zarządzenie organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy wykazać, że negatywnie wpływa ono na sferę prawno-materialną skarżącego oraz bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Zdaniem Sądu z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, a jedynie pierwszeństwo nabycia nieruchomości, jeżeli została ona przez właściwy organ przeznaczona do sprzedaży. Będąc dysponentem mienia znajdującego się w gminnym zasobie nieruchomości uprawniony organ gminy może je przeznaczać do sprzedaży, a także wyłączać je ze sprzedaży. W ten sposób każda gmina realizuje swoje uprawnienia właścicielskie. Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżone zarządzenie nie narusza interesu prawnego skarżącej, nie wpłynęło bowiem na zmianę posiadanych przez nią uprawnień z tytułu najmu lokali mieszkalnych. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła J. S. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., poprzez błędną wykładnię, tj. przez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżąca nie miała interesu prawnego, który zostałby naruszony przez zarządzenie Prezydenta Miasta z 9 lutego 2016 r. Konsekwencją takiego wniosku było postanowienie WSA w Gdańsku o odrzuceniu skargi bez merytorycznego rozpoznania sprawy. Stanowi to także naruszenie praw skarżącej wynikających z art. 75 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 marca 2017 r., (sygn. akt I OSK 380/17) uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Gdańsku. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie zasadnicze znaczenie miało ustalenie, czy J. S. ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia Prezydenta Miasta, a więc czy narusza ono jej indywidualny interes. Zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta z 9 lutego 2016 r. zmieniło zarządzenie tego organu z 14 listopada 2006 r. i rozszerzyło wielkość wyłączeń ze sprzedaży lokali mieszkalnych i budynków mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób gminy m.in. o lokal najmowany przez J. S. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca kasacyjnie 15 czerwca 2015 r. złożyła wniosek o sprzedaż lokalu mieszkalnego w zasobach komunalnych miasta G., położonego w G. przy ul. P., a więc zanim organ wyłączył to mieszkanie ze sprzedaży. J. S. zainicjowała postępowanie w celu nabycia najmowanego lokalu, jednakże zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta sprawiło, że sprawa wykupu pozostała bez biegu. W przekonaniu NSA interes prawny skarżącej wynika z przysługującego jej prawa najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład gminnego zasobu nieruchomości oraz wynikającego z art. 34 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147) prawa pierwszeństwa w zainicjowanym już postępowaniu w sprawie jego wykupu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2062), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), w skrócie P.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonego zarządzenia należy wskazać, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku uwzględnienia złożonej przez J. S. skargi kasacyjnej, uchylił w całości postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 239/16 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. W judykaturze i doktrynie zwraca się również uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA (por. wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez NSA, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak-Molczyk [w:] H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w przywołanym wyżej postanowieniu NSA. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. W tym miejscu należy przypomnieć, że NSA w uzasadnieniu postanowienia z dnia 23 marca 2017 r. stwierdził, że J. S. ma interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia Prezydenta Miasta z 9 lutego 2016 r., który wynika z przysługującego jej prawa najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład gminnego zasobu nieruchomości oraz wynikającego z art. 34 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147) prawa pierwszeństwa w zainicjowanym już postępowaniu w sprawie jego wykupu. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446; w skrócie u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przewidziana w art. 101 ust. 1 u.s.g. instytucja skargi na uchwałę organu gminy podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, stanowiąca dopełnienie środków nadzoru, stwarza możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego. W instytucji tej połączono kryteria dwu odrębnych konstrukcji prawnych wyznaczających zakres kontroli sądu administracyjnego nad działalnością uchwałodawczą organów gmin - niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1994r. sygn. W 5/9 publ. OTK 1994r. cz. II poz. 44 i z dnia 4 listopada 2003r. sygn. SK 30/02 publ. OTK –A 2003/8/84). Reasumując, dla prawidłowej oceny kwestionowanego przez J. S. zarządzenia Prezydenta Miasta konieczne jest, oprócz stwierdzenia interesu skarżącej do zaskarżenia kontrolowanej uchwały, także ustalenie zgodności zarządzenia z obowiązującym prawem. Dodać jeszcze należy, że orzeczenie o nieważności zarządzenia organu gminy zapada w razie ustalenia, że jest ono dotknięte wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności zarządzenia z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Do istotnych wad powodujących nieważność zarządzenia trzeba zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. "Istotnym" naruszeniem prawa jest uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. W przekonaniu składu orzekającego NSA taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła. Zaskarżone zarządzenie podjęte zostało przez legitymowany organ, działający na podstawie unormowania znajdującego wyraz w przepisach art. 30 u.s.g. i art. 25 u.s.g. oraz postanowieniach zarządzenia z 14 listopada 2006 r. w sprawie ustalenia zasad struktury i wielkości wyłączeń ze sprzedaży lokali mieszkalnych i budynków mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób Gminy. Ocena tego zarządzenia nie jest natomiast przedmiotem niniejszej sprawy. Przypomnieć należy, iż gmina (miasto) jest uprawniona do określenia mienia przeznaczonego do sprzedaży, czy objęcia go innymi czynnościami ze sfery prawa cywilnego. Treścią tego uprawnienia będzie również możliwość określenia części mienia, które będzie wyłączone z obrotu cywilnoprawnego (wyłączenia przedmiotowe). Będąc dysponentem mienia znajdującego się w gminnym zasobie nieruchomości uprawniony organ gminy może je przeznaczać do sprzedaży, a także wyłączać ze sprzedaży. W ten sposób każda gmina realizuje swoje uprawnienia właścicielskie. Uznanie, że organ wykonawczy gminy nie jest legitymowany do uchylenia własnego zarządzenia w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości wyłączonych ze sprzedaży pozbawiałoby go możliwości decydowania o sposobie zarządzania majątkiem gminy. Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami regulują zasady zbywania nieruchomości gminnych m.in. na rzecz ich dotychczasowych najemców. Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Z treści tych przepisów wynika, że ustawodawca zastrzegł na rzecz najemców lokali mieszkalnych pierwszeństwo ich nabycia w sytuacji, gdy właściciel – gmina wyrazi wolę ich sprzedaży. Wyjaśniając charakter prawny pierwszeństwa Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dni 23 lipca 1992 r., sygn. III CZP 62/92 (OSNCP 1992, nr 12, poz. 214) wyjaśnił, że pierwszeństwo polega na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz, a jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą w sposób je naruszający. Tak określona istota pierwszeństwa odnosi się także do pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości przewidzianego w art. 34 ust. 1 u.g.n. Reasumując, zdaniem Sądu, z przepisu art. 34 i art. 37 ustawy, ani też innego przepisu prawa materialnego nie można wyprowadzić obowiązku zbycia przez Miasto nieruchomości, co do której wyłączono stanowiący przedmiot najmu lokal ze sprzedaży, nawet jeśli określona osoba spełniła warunki mieszczące się w zasadach zbywania nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego. Mając, zatem powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.