II SAB/Bd 37/06

Dnia 7 grudnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie : sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) asesor WSA Ewa Kruppik - Świetlicka Protokolant:Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 roku sprawy ze skargi Kariny K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. w przedmiocie nie wydania rozstrzygnięcia w sprawie wstrzymania robót budowlanych zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. do wydania orzeczenia w przedmiocie wniosku o wstrzymanie robót budowlanych w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi. Grzegorz i Karina K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. polegającą na nie wydaniu decyzji administracyjnej w sprawie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez Iwonę G. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż sprawa dotyczy zamierzenia budowlanego obejmującego remont oraz przebudowę ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalno - gospodarczego na lokale mieszkalne z wewnętrznymi instalacjami, na które Starosta A. decyzją nr ]...\ wydaną w dniu ]...\ 2003 r. udzielił Iwonie G. pozwolenia na budowę i zatwierdził projekt budowlany. Zdaniem skarżących inwestor, pomimo uzyskanego pozwolenia na remont i przebudowę obiektu, zrealizował nowy budynek, ponieważ poza zachowaniem jednej ściany, tej stojącej na granicy z ich działką, pozostałe zostały zrealizowane od nowa na nowych ławach i fundamencie, a ponadto podwyższono budynek i teren wokół obiektu, a założona blacharka wystaje poza ścianę graniczącą z nieruchomością skarżących. Skarżący podnoszą, iż występowali niejednokrotnie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z pismami opisującymi zauważone niezgodności i odstępstwa od zatwierdzonego dla tej inwestycji projektu budowlanego, lecz organ ten w żadnej ze swoich odpowiedzi nie stwierdził naruszeń przepisów prawa. Ponadto wskazano, że odpowiedź organu na wnioski skarżących ograniczała się zawsze do udzielenia informacji, bez wszczynania odrębnego postępowania w sprawie, co według skarżących narusza dyspozycję przepisu art. 107 Kp.a., zgodnie z którym sprawę administracyjną załatwia się przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji oraz art. 9 i 11 Kp.a., wobec braku dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych tej odrębnej sprawy administracyjnej. Ostatecznie skarżący zarzucili, iż postępowanie związane z czynnościami kontrolnymi na nieruchomości objętej inwestycją prowadzone było z pominięciem ich jako stron postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, iż skarga dotyczy budowy prowadzonej na podstawie prawomocnej decyzji - pozwolenia na budowę wydanej przez Starostę A., znak: [...] z dnia [...] 2003 r., przy czym skarga na powyższą decyzję została prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 czerwca 2004 r. oddalona (sygn. akt SA/Bd 3517/03). Ponadto stwierdzono, że w trakcie kilkakrotnych kontroli budowy, której inwestorem byli Państwo G., stwierdzono istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu, lecz inwestor poprzez rozbiórkę elementu obiektu doprowadził do stanu zgodnego z zatwierdzoną decyzją, a merytoryczne uzasadnienie tej okoliczności znajduje się w aktach sprawy wraz z dokumentacją zdjęciową. Zdaniem organu skarżący na każdy zwój wniosek, po przeprowadzeniu kontroli, otrzymywali odpowiedź, a brak wszczęcia właściwego postępowania wynikał z bezzasadności tych wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga została uwzględniona, albowiem uzasadniony jest zarzut bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. polegającej na nie wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie wstrzymania robót budowlanych. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz innych niż określone powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późno zm., zwana dalej - p.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub też nie podjął stosownej czynności. W związku z tym podkreślenia wymaga, iż przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest wyłącznie kwestia ograniczona do badania, czy organ miał wynikający z prawa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności; czy dokonał tej czynności w terminie określonym wart. 35 § 3 lub 4 Kp.a.; czy strona dopełniła wymogów z art. 37 K.p.a. i czy po wytoczeniu skargi nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania. W postępowaniu tym Sąd nie może badać w szczególności zagadnień merytorycznych, które legły u źródeł wniosku. Zagadnienia te będą bowiem przedmiotem badania organów administracji publicznej, a poddane kognicji sądu administracyjnego zostaną dopiero w przypadku wytoczenia skargi na decyzję merytoryczną organu odwoławczego. Wszelkie więc zarzuty i wnioski wykraczające poza wskazany zakres przedmiotowy nie mogą zostać uwzględnione. Odnosząc się więc do formalnej strony - dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność w niniejszej sprawie stwierdzić należy, iż zachowane zostały warunkujące ją wymogi formalne. Wniesienie skargi poprzedziło bowiem wniesienie zażalenia z dnia [...] 2005 r. w trybie art. 37 k.p.a. do organu wyższego stopnia na nie załatwienie sprawy przez właściwy organ w terminie, przy czym jak wynika z akt sprawy, formalne wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nastąpiło z momentem wpływu do organu wniosku skarżących z dnia 2 lipca 2004 L zawierającego wyraźne żądanie wstrzymania robót budowlanych. Dopełnieniem czynności organu, istotnych dla rozpatrzenia skargi na bezczynność, jest "wyjaśniające" pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2005 r, stanowiące w istocie odpowiedź na wniesione zażalenie z [...] 2005 r. Zachowany został więc wymóg przewidziany przez art. 52 § 1 p.p.s.a uzależniający możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Kwestia zachowania terminu przewidzianego dla skutecznego wniesienia skargi - art. 53 p.p.s.a. nie występuje w niniejszej sprawie, ponieważ terminy przewidziane w tym przepisie nie dotyczą skargi na bezczynność. Skargę taką można zatem wnieść aż do czasu załatwienia sprawy przez właściwy organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności (8. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005r.). Bezsporną w sprawie okolicznością jest fakt złożenia przez Karinę i Grzegorza K. w dniu [...] 2004 L wniosku o wstrzymanie robót budowlanych na działce nr [...] położonej w A. przy ul. [...], którego adresatem był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. Wobec treści art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] 2003 r.), nie można zaprzeczyć istnienia legitymacji skarżącego do występowania w charakterze uczestnika na prawach strony, w postępowaniu dotyczącym zamierzenia budowlanego obejmującego remont oraz przebudowę ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalno - gospodarczego na nieruchomości wyżej wskazanej. Okoliczność ta posiada o tyle ważne znaczenie, iż brak przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania, co w konsekwencji nie powoduje stanu bezczynności organu, do którego skierowano żądanie, a to z kolei, powoduje niemożność uznania skarżącego za podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność tegoż organu administracji. Ustalenie więc faktu złożenia przez skarżących wyraźnego wniosku w sprawie wszczęcia określonego postępowania oraz ich legitymacji procesowej, w świetle regulacji zawartej wart. 61 § 1 K.p.a. powinno prowadzić do obligatoryjnego wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ, który żądanie takie otrzymał, jest zobligowany do respektowania przepisów wyznaczających przedmiot postępowania administracyjnego (art. 1 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.) oraz przepisów nakładających na organy obowiązek kontroli swej właściwości w sprawie (art. 19 K.p.a. w zw. z art. 65 § 1 K.p.a. i art. 66 § 1 i 3 K.p.a.). Tylko z uwzględnieniem tych rozwiązań należy interpretować art. 61 § 3 K.p.a., w tym znaczeniu, że gdy żądanie w sprawie indywidualnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej zostało wniesione do właściwego organu administracji publicznej, z mocy prawa jest on obowiązany podjąć czynności procesowe postępowania administracyjnego bez konieczności dokonania autorytatywnej konkretyzacji spełnienia tych warunków w formie postanowienia lub decyzji (B. \ Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 15 lipca 1992 r., V SA 178/92, PS 1994, nr 11-12, poz. 135, t. 1). Natomiast wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek, I nie jest uzależnione od woli urzędnika czy też uznania organu (por. wyrok NSA z dnia 8 I października 1999 r., IV SAB 43/99, System Informacji Prawnej LEX nr 48184). Organ 1 administracji nie może także odmówić wszczęcia postępowania na wniosek strony, mimo oceny, że żądanie strony jest bezzasadne z przyczyn formalnych lub merytorycznych (wyr. NSA z dnia 18 stycznia 1989 r., III SA 903/88, GP 1989, nr 2, s. 8). Przywoływanie przez organ rozpoznający zażalenie w trybie art. 37 K.p.a. przesłanek wstrzymania prowadzenia robót budowlanych - art. 48 ust. 2 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, które zdaniem organu nie wystąpiły w tej sprawie, nie wpływa na stan bezczynności w przedmiocie prawidłowo złożonego przez uprawniony podmiot - wniosku o wszczęcie postępowania. Dopiero przeprowadzenie postępowania w sprawie wniesionego żądania, z zachowaniem wszystkich wymogów procedury administracyjnej określonych w K.p.a., prowadzić może do rozstrzygnięcia we właściwej formie w przedmiocie jego zasadności bądź bezzasadności. Orzekanie w tym przedmiocie z pominięciem opisanego trybu postępowania jest niedopuszczalne i skutkować musi zobowiązaniem organu administracji publicznej do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.