II SAB/Bd 38/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi bezczynność H.K. na bezczynność Wójta [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. H. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność organu administracji tj. Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej stanowiącej listę mieszkańców, którzy są przeciwni zmianie organizacji ruchu na drodze gminnej [...], [...], zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 21 marca 2013 r., wnosząc jednocześnie o: • uznanie, iż organ administracji pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej; • zobowiązanie organu administracji tj. Wójta Gminy [...] do udostępnienia informacji publicznej poprzez udostępnienie listy mieszkańców, którzy są przeciwni zmianie organizacji ruchu na drodze gminnej[...], zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 21 marca 2013 r. (bez udostępniania szczegółowych danych dotyczących adresów zamieszkania mieszkańców); • zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Argumentując swoje stanowisko, skarżący wskazał, że informację publiczną stanowi nie tylko każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne, ale także odnosząca się do działalności władzy publicznej. Powyższe potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt. I OSK 123/06, zgodnie z którym "informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej". Z kolei zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt. II SAB/Wa 66/12, informację publiczną stanowią "zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego". W ocenie skarżącego organ administracji w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na zarządzenie Wojewody [...] nr [...]r. (o której udostępnienie skarżący wniósł wnioskiem z dnia 21 marca 2013 r.) wskazał, iż "mieszkańcy wbrew ustaleniom Wojewody nie uczestniczyli w kosztach budowy drogi, oraz dziesiątki z nich kwestionują okoliczności przedstawione Wojewodzie w piśmie złożonym przez H. K. dnia 18 stycznia 2012 r.". Dowód: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy - w aktach Organu administracji Analizując treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt. II SA/Bd 629/12, wnioskowaną przez skarżącego listę mieszkańców, którzy są przeciwni zmianie organizacji ruchu, uznać należy w jego ocenie za jedną z podstaw skargi wniesionej przez organ administracji na zarządzenie Wojewody [...] nr [...]r., a lista mieszkańców, którzy są przeciwni zmianie organizacji ruchu na drodze gminnej[...], stanowi tym samym integralną część skargi Wójta Gminy [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, przy czym działania obywateli, którzy sprzeciwiają się zmianie organizacji ruchu w sprawie, są związane z ich działalnością publiczną, a nie sferą prywatną, dlatego zdaniem skarżącego wszystkie działania oraz inicjatywy podejmowane przez mieszkańców, odnoszące się do działania władz publicznych, winny podlegać transparentności oraz jawności, na zasadach (oraz wyjątkach) określonych w ustawach szczególnych. Bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej narusza zdaniem skarżącego także konstytucyjne prawo obywatela do kontroli społecznej, ponieważ mieszkańcy są uprawnieni do kontroli władz publicznych, z czego skarżący wywodzi swoje uprawnienie do zbadania, czy w rzeczywistości, jak wskazuje organ administracji w skardze na ww. zarządzenie Wojewody[...], kilkudziesięciu mieszkańców jest przeciwnych zmianie organizacji ruchu drogowego. Skarżący przytoczył stanowisko, które przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt. II OSK 812/05, zgodnie z którym "akta sprawy administracyjnej jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych stanowią informację publiczną". Ponadto wskazał, wbrew twierdzeniom organu administracji, iż zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt. II SAB/Wa 66/12, "przepis art. 6 u.d.i.p. Konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe tj. treść i charakter informacji". W konsekwencji powyższego, listę mieszkańców, którzy sprzeciwiają się zmianie organizacji ruchu, o której udostępnienie wniósł skarżący w dniu 21 marca 2013 r., uznać należy w jego ocenie za akta sprawy administracyjnej stanowiące tym samym informację publiczną. W związku z powyższym, nawet jeśli organ administracji stwierdziłby, iż dostęp do informacji publicznej w zakresie udostępnienia listy mieszkańców (którzy są przeciwni zmianie organizacji ruchu) jest wyłączony na podstawie przepisów szczególnych, to w świetle powyższych argumentów, zdaniem skarżącego organ winien rozpatrzyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje jedynie w drodze decyzji. Tym samym organ administracji winien wydać w sprawie decyzję, w której odmówiłby udostępnienia informacji publicznej, tj. odmówiłby udostępnienia listy mieszkańców, którzy są przeciwni zmianie organizacji ruchu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] ustosunkowując się do argumentacji zawartej w skardze podniósł, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zarówno w judykaturze jak i piśmiennictwie podnosi się, że dokument urzędowy musi pochodzić od funkcjonariusza publicznego, natomiast funkcjonariuszem publicznym jest tylko ten pracownik instytucji państwowej lub samorządowej, który pełni funkcje związane z pewnym zakresem uprawnień i obowiązków, z tym że chodzi tu z reguły o uprawnienia dotyczące realizacji zadań o znaczeniu publicznym (vide - Padrak Krzysztof, Istota "dokumentu urzędowego", Zam.Pub.Dor.2010.5.53) . Dalej - cechę materialną dokumentu urzędowego stanowi w ocenie strony przeciwnej fakt, iż został on sporządzony przez odpowiedni organ administracji publicznej oraz w zakresie jego działania. Sporządzenie dokumentu urzędowego z naruszeniem właściwości miejscowej organu administracji publicznej nie pozbawia dokumentu jego cechy dokumentu urzędowego. Jeżeli dokument obejmuje okoliczności wykraczające w sposób oczywisty poza zakres działania danego organu, nie może być traktowany jako dokument urzędowy. (K. Padrak, tamże). W związku z powyższym, Wójt Gminy [...] podniósł, że lista mieszkańców, ujawnienia której domaga się skarżący, nie została sporządzona przez funkcjonariusza samorządowego i nie została wytworzona przez organ administracji samorządowej, a stało się tak dlatego, gdyż lista ta powstała z inicjatywy osoby fizycznej (mieszkańca wsi[...]) - jej sporządzeniem zajęła się sołtys wsi[...]. Ponadto organ wyjaśnił pojęcie informacji publicznej powołując art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że z treści tych przepisów wynika, iż informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, lecz pojęcie informacji publicznej podkreśla także i takie okoliczności, że o tym, czy daną informację należy uznać za publiczną, decydują trzy warunki: - jest ona w posiadaniu podmiotu ujętego w art. 4 ustawy; - jest dokumentem, - nie podlega wyłączeniu na podstawie innych przepisów Odnosząc owe uwagi do treści skargi Wójt Gminy[...], zauważył, że informacja, która ma zostać ujawniona skarżącemu, zawiera dane osobowe. W tej zaś szczególnej sytuacji, nawet gdyby przyjąć za poprawną tezę skarżącego, iż żądana przez niego informacja jest informacją publiczną, zastosowane muszą być rozwiązania ustaw o ochronie danych osobowych, albowiem w sytuacji gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu, dlatego organ winien wyłącznie ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych (po zanonimizowaniu danych dotyczących i odnoszących się do osób prywatnych). Konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Ponadto Wójt wyjaśnił, że przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających tzw. dane wrażliwe, bowiem nawet w sytuacji, gdy decyzje administracyjne zawierają takie właśnie dane, mogą zostać udostępnione w kserokopii, z której usuwa się takie elementy. Wyłączenie pewnych danych ze względu na ochronę informacji niejawnych, ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej czy też tajemnicę przedsiębiorcy z treści udostępnianej informacji publicznej nie powoduje przy tym nadania tej informacji charakteru informacji przetworzonej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 marca 2013 r., II SA/Po 47/13, LEX nr 1293515). W ocenie organu administracji skarżący żąda ujawnienia listy mieszkańców, a lista ta zawiera jedynie dane osobowe (imię, nazwisko, adres zamieszkania), pozwalające na pełną identyfikację owych osób. Natomiast dokonanie anonimizacji owej listy oznaczałoby de facto przekazanie skarżącemu pustych, niezapisanych kart papieru, co jest sprzeczne z logiką i nie na tym polega ujawnienie informacji, jakiejkolwiek zresztą. Ponadto podkreślono, że skarżący nie wskazał jednocześnie żadnych okoliczności, które ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą, żądałby ujawnienia tych danych zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności, bezczynności organów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest bezczynność Wójta Gminy [...] w postaci nieudostępnienia listy mieszkańców sprzeciwiających się zmianie organizacji ruchu na drodze gminnej. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie jaki charakter ma lista mieszkańców wyrażających sprzeciw wobec określonej zarządzeniem Wojewody [...] zmiany organizacji ruchu. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 -zwana dalej: "u.d.i.p."). Informacją publiczną, w jej rozumieniu, jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Odmienne regulacje w tej kwestii wynikać mogą jedynie z innych ustaw (ust. 2). Przy wykładni tych sformułowań należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie, zatem przepis ten wprowadza ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą. Natomiast art. 6 u.d.i.p. jedynie egzemplifikuje kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji tego pojęcia. Przyjmuje się, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Informacją publiczną może być również wiadomość nie wytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Przepisy art.1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. wymagają przy ich stosowaniu każdorazowego określenia, czy żądanie określone we wniosku o udzielenie informacji publicznej dotyczy informacji o sprawach publicznych. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku milczenia podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w przypadku, gdy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej. W takiej sytuacji Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych. W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że Wójt Gminy co do zasady jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania będącej w jego posiadaniu informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.). Prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym i majątkiem Skarbu Państwa. Prawu podmiotowemu wnioskodawcy odpowiada obowiązek organów władzy publicznej udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Przepis art. 61 ust. 4 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego prawa do informacji publicznej ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Ustawodawca przewidując ograniczenie prawa do informacji publicznej (art. 5 ustawy) i zakreślając obszar ograniczenia nadal określa ją jako informację publiczną. Oznacza to, że przepisy art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. wymagają przy ich stosowaniu każdorazowego określenia, czy żądanie określone we wniosku o udzielenie informacji publicznej dotyczy informacji o sprawach publicznych. W świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzoną, jak i te, które używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów jak uczynił to organ. Żądanie listy mieszkańców jest równoznaczne z żądaniem udostępnienia danych osobowych. W przypadku gdy w grę wchodzi informacja publiczna, organ chroniąc te dane rozważyć musi ewentualną odmowę udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych. W ocenie jednak Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wyłącza tryb decyzyjny. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Organ zareagował na żądanie. Udzielił on odpowiedzi w piśmie z 25 marca 2013 r., że jego zdaniem żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Pismo zostało doręczone stronie skarżącej W ocenie Sądu, oznacza to, że w dniu skierowania skargi zawartej w piśmie z dnia 25.02.2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność, w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, skarżony organ nie pozostawał w bezczynności. Zdaniem skarżącego lista mieszkańców wyrażających sprzeciw wobec zmiany organizacji ruchu na drodze gminnej jest informacją publiczną. Przemawia za tym to, że odnosi się ona do działalności władzy publicznej. Jak podkreślił skarżący informacja publiczna to nie tylko dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ, ale też te, których organ używa do realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy dokumenty nie pochodzą wprost od organu. Ponadto lista stanowiła załącznik do skargi wniesionej przez Wójta na zarządzenie Wojewody [...] z 21 marca 2012 r. dotyczącej zmiany organizacji ruchu, a więc stanowi ona jedną z podstaw skargi. Będąc integralną częścią skargi, stanowi część akt administracyjnych, które odnoszą się do działalności podmiotu publicznego. Są zatem informacją publiczną. Działania obywateli, którzy sprzeciwiają się zmianie organizacji ruchu są związane z ich działalnością publiczną a nie sferą prywatną. Według organu lista mieszkańców nie stanowi informacji publicznej, gdyż nie jest to dokument urzędowy. Niewątpliwe lista mieszkańców wyrażających sprzeciw wobec zmiany organizacji ruchu nie jest dokumentem urzędowym. Jest to dokument prywatny, zawierający oświadczenia woli osób fizycznych nie będących ani władzą publiczną, ani przedstawicielami tej władzy. Fakt, że dokument ten nie jest dokumentem urzędowym nie przesądza jednak, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną. Istotne jest czy odnosi się on do działania władzy publicznej w taki sposób, by można go było uznać za informację publiczną. W ocenie Sądu aby mówić o takim odniesieniu wyrażenie woli mieszkańców musiałoby mieć charakter wypływający na działanie organu. Musiałoby być niezbędnym elementem prowadzonego postępowania. W analizowanej sprawie ani dla postępowania związanego z wydaniem zarządzenia wojewody zobowiązującym do zmiany organizacji ruchu, ani dla zobowiązanego (zdaniem skarżącego), stanowisko mieszkańców wyrażone w piśmie nie jest niezbędne dla załatwienia sprawy administracyjnej, jako sprawy publicznej. Wyrażony w sprawie sprzeciw, jest wyrazem woli podmiotu prywatnego a fakt, że stanowi wypowiedź w sprawie publicznej, informacja o podmiocie wyrażającym to stanowisko, nie czyni danych o tym podmiocie informacją publiczną. Należy też wyraźnie podkreślić, że przedmiotem wniosku nie jest treść złożonego przez mieszkańców sprzeciwu a tylko lista osób go wyrażających. To, że lista mieszkańców, wyrażających sprzeciw została dołączona do akt administracyjnych przy okazji wniesienia skargi, także nie zmienia charakteru tego dokumentu ani charakteru informacji o autorach wyrażonej treści. W tych okolicznościach odpowiedź organu, że żądana lista nie stanowi informacji publicznej, choć z innym uzasadnieniem, w ocenie Sądu jest prawidłowa. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.