II SAB/Bd 4/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi S. J. na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w I. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Lekarza Weterynarii w I. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2020 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje od Powiatowego Lekarza Weterynarii w I. na rzecz S. J. sumę pieniężną w wysokości [...] (pięćset) złotych; 5. zasądza od Powiatowego Lekarza Weterynarii w I. na rzecz S. J. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący, tj. Stowarzyszenie [...], w dniu 8.08.2020 r. złożyło do Powiatowego Lekarza Weterynarii w Inowrocławiu drogą elektroniczną (emailem) wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawierającej dane o obrocie zwierzętami (osobno psami i kotami) w schronisku dla bezdomnych zwierząt w Inowrocławiu, takie jak: 1) liczba zwierząt na koniec 2018 r. 2) maksymalna liczba zwierząt na jaką zostało przewidziane schronisko 3) liczba zwierząt przyjętych w 2019 r. 4) liczba zwierząt na koniec 2019 r. 5) liczba zwierząt adoptowanych w 2019 r. 6) liczba zwierząt poddanych eutanazji w 2019 r. 7) liczba zwierząt padłych w 2019 r. 8) liczba zwierząt zbiegłych w 2019 r. 9) liczba zwierząt wysterylizowanych w 2019 r. We wniosku zaznaczono, że Informacji należy udzielić pocztą elektroniczną na adres: [...]. Skarżący monitował ww. organ o udzielenie ww. informacji wysyłając mu monity 8.10.2020 r., 09.11.2020 r. oraz ponowił wniosek w dniu 11.12.2020 r. (zał. nr 5). Organ żądanej informacji nie udzielił ani też nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej. Pismem z 24 marca 2021 r., skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w Inowrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2015, poz. 2058), dalej zwanej "u.d.i.p." i wniósł o: 1/ zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 8.08.2020 r.; 2/ stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., 4/ zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ dopuścił się rażącej bezczynności, dla której to kwalifikacji najistotniejsze znaczenie ma czas, jaki upłynął od dnia złożenia wniosku oraz fakt bezskutecznego kilkukrotnego monitowania i ponawiania wniosku przez skarżącego. Wskazano, że w związku z wyjątkową obstrukcją przejawianą przez organ w udostępnianiu informacji publicznej na wniosek, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - dalej zwanej "p.p.s.a." skarżący wnosi o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej, która będzie służyć zrekompensowaniu skarżącemu straty, jaką poniósł na skutek uporczywej bezczynności organu. Wyjaśniono, że skarżący od lat prowadzi niezależny monitoring działania gmin i schronisk dla zwierząt, m. in. zbiera informację publiczną od wszystkich 2.477 gmin w zakresie sposobu i skutków wykonywania przez nie zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie" oraz od 171 powiatowych lekarzy weterynarii w zakresie nadzoru nad schroniskami dla zwierząt. Podniesiono, że dane te pozwalają mu następnie tworzyć raporty i statystyki (przykład w zał. nr 7), bez których trudno rzeczowo opisywać problem bezdomności zwierząt w Polsce i proponować jakieś jego rozwiązania, przy czym, badań na taką skalę nie prowadzi żaden inny podmiot w kraju. Dlatego w ocenie skarżącego ignorowanie przez organ jego wniosków stanowi realną szkodę dla wiarygodności jego projektu i ogromu wolontariackiej pracy, jaką wkłada w badanie założonego problemu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256), dalej zwanej kpa. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi organ wniósł o oddalenie skargi w zakresie nakazania rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej, w przedmiocie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez organ oraz w przedmiocie przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarga jest niedopuszczalna z uwagi na brak złożenia przez skarżącego ponaglenia do organu o wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, zgodnie z art. 37 § 1 kpa. Wyjaśniono, że brak udzielenia odpowiedzi na wniosek z sierpnia 2020 r. wynikał z przeoczenia wniesienia wniosku a nie z chęci odmowy wnoszącemu udzielania informacji publicznej. Dodano, że organ zarówno przed jak i po złożeniu wniosku, którego dotyczy skarga na bezczynność, udzielał stronie skarżącej odpowiedzi na wnioski o udzielenie dostępu do informacji publicznej, co świadczy o tym, że organ w żaden sposób nie uchylał się od ciążącego na nim obowiązku udzielania informacji publicznej a jedynie wskutek błędu pominął terminowe uwzględnienie wniosku strony skarżącej z sierpnia 2020 r., co dokumentują załączone wydruki korespondencji, z których organ wnosi o przeprowadzenie dowodu w odniesieniu do wniosków składanych w latach 2015-2021 . Okoliczność ta zdaniem organu wyklucza rażące naruszenie prawa. Wywodzono, że organ niezwłocznie po dostrzeżeniu braku udzielenia informacji stronie skarżącej rozpoczął udzielanie informacji, czego dowód stanowi korespondencja elektroniczna, z której wnosi o przeprowadzenie dowodu. Przedmiotowa korespondencja, jak stwierdził organ, potwierdza, że na dzień sporządzenia niniejszej odpowiedzi na skargę, strona skarżąca dysponuje informacjami, o które wnioskowała, a zatem brak podstaw do nakazania organowi udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazanym w skardze. W zakresie żądania zasądzenia sumy pieniężnej podniesiono, że skarżący w żaden sposób nie wykazał jakiejkolwiek straty, która rzekomo wynikać ma z niedotrzymania terminu na udzielenie informacji publicznej, a przywoływany przez skarżącego projekt nie znajduje oparcia w jakichkolwiek przepisach prawa i stanowi jedynie samodzielną inicjatywę skarżącego. Ponadto wskazano, że organ już wcześniej udzielał informacji publicznej w zakresie wskazywanym przez skarżącego na rzecz innych podmiotów, co świadczy o tym, że skarżący nie jest jedynym podmiotem korzystającym z informacji wskazanych w skardze. Organ wniósł o przeprowadzenie dowodu z korespondencji prowadzonej z [...] Stowarzyszeniem Ochrony Zwierząt w zakresie udostępnienia informacji publicznej pokrywającej się z informacją udostępnianą skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 p.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. W przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b p.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w Inowrocławiu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej, z dnia 8.08.2020 r. złożonego w trybie u.d.i.p. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Mająca w sprawie zastosowanie u.d.i.p. regulująca w sposób kompleksowy dostęp do informacji publicznej nie przewiduje bowiem środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść trzeba do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie kpa. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., przepisy kpa stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 kpa. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie wbrew stanowisku organu była zatem dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zarzutu bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej wykazała natomiast, że skarga jest w pełni zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Podkreślić należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie - pomimo istniejącego w tym zakresie ustawowego obowiązku, organ nie podjął w sprawie żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził wymagane postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem odpowiedniego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Konieczne jest jedynie ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do podjęcia określonego działania, którego zaniechał. W niniejszej sprawie, stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p., który określa zakres podmiotowy realizacji obowiązku w granicach prawa do informacji publicznej, nie budzi żadnych wątpliwości, że Powiatowy Lekarz Weterynarii jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Nie jest również w niniejszej sprawie sporne to, że żądane przez skarżącego informacje wskazane we wniosku, a dotyczące danych co do pobytu zwierząt w schronisku dla bezdomnych zwierząt, mieszczą się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, ustalonym w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie. Stosownie do okoliczności danej sprawy, rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno polegać na: udostępnieniu informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku - w drodze dokonania czynności materialno-technicznej, odmowie jej udzielenia w drodze decyzji, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. lub poinformowaniu wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p. Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają przy tym znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. W rozpoznawanej sprawie skarżące stowarzyszenie złożyło wniosek o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej, wysyłając go w dniu 8.08.2020 r. na oficjalny adres, który został udostępniony na stronie internetowej BIP Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w Inowrocławiu. Strona monitowała ww. organ o udzielenie ww. informacji wysyłając mu monity 8.10.2020 r., 09.11.2020 r. oraz ponowiła wniosek w dniu 11.12.2020 r. Organ żądanej informacji nie udzielił ani też nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej. Materiał dowodowy, w tym przesłany przez organ nie wykazał, że żądana informacja publiczna została udzielona. Z załączonych akt administracyjnych wynika, że [...].03.2021 r., że R. C. (adres mailowy: [...]) nadesłała organowi pocztą elektroniczną dane, które stanowią odpowiedź na wniosek skarżącego stowarzyszenia z 8.08.2020 r. Z akt tych wynika również, że następnie organ 5.03.2021 r. nadał pocztą elektroniczną mail, w którym zwrócił się z zapytaniem: "w związku z zapytaniem dot. udostępnienia informacji publicznej zwracamy się z prośbą czy jest możliwe wysłanie odpowiedzi na powyższe zapytanie drogą e-mailową, gyyz na chwilę obecną mamy problem ze skrzynką epuap". W odpowiedzi na ww. mail, organ w dniu 6.03.2021 r. otrzymał od strony skarżącej mail potwierdzający z zaznaczeniem, by wysłał odpowiedź na adres skarżącego, tj.: [...]. W ww. aktach znajduje się również wydruk, stwierdzający wysłanie przez organ w dniu 8.03.2021 r. na adres: [...]. maila o tytule: udostępnienie informacji publicznej. W treści ww. maila istnieje jedynie nazwa i adres organu. Ww. mail zawiera też informację, że został załączony załącznik nazwany: "PIW Inowrocław – SKAN.20210308074940.pdf". Na podstawie ww. dokumentów nie można stwierdzić z całą pewnością, że organ w powyższy sposób udzielił skarżącemu żądanej wnioskiem z 8.08.2020 r., informacji publicznej, tym bardziej, że brak jest jakiejkolwiek korelacji wysłanego załącznika z treścią maila otrzymanego przez organ z dnia 3.03.2021 r. (choćby przez nazwę skanu). Istnieje co prawda prawdopodobieństwo, że organ żądanej informacji udzielił w powyższy sposób, lecz Sąd nie może oprzeć ustaleń na prawdopodobieństwie, tym bardziej, że organ udzielał wielu informacji publicznych z różnych dat w tym stronie skarżącej. Dlatego też Sąd przyjął, że żądana informacja publiczna nie została udzielona. Dla oceny zagadnienia faktu bezczynności oraz jej charakteru bez znaczenia była kwestia udzielania innych - poza żądaną – informacji publicznych przez organ, albowiem przedmiot sprawy ich nie dotyczył. Nie było też konieczności przeprowadzania dowodu z zawnioskowanych przez organ dokumentów, skoro stanowiły one akta administracyjne. Rozważając natomiast zagadnienie czy doszło w przedmiotowej sprawie do bezczynności organu i oceny jej charakteru, nalży zauważyć, że poza sporem jest, iż organ otrzymał wniosek o udzielenie informacji publicznej 8.08.2020 r. (sobota), co potwierdza zresztą przedłożona przez stronę dokumentacja. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., termin do udzielenia informacji publicznej wynosi 14 dni. Wobec złożenia 8.08.2020 r., w sobotę, wniosku o informację publiczną i uwzględniając dni urzędowania organu (poniedziałek – piątek), organ winien jej udzielić do 24.08.2020 r. (poniedziałek). Tymczasem do dnia złożenia skargi, tj. 24 marca 2021 r., informacja publiczna nie została udzielona. Ponadto organ nie wykazał jej udzielenia w sposób niewątpliwy po tym terminie. Brak więc załatwienia wniosku do momentu wniesienia skargi, a więc w okresie półtorarocznym stanowi – niezależnie od faktu niezałatwienia jej do chwili obecnej – okoliczność kwalifikującą takie zaniechanie organu jako bezczynność, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec braku załatwienia wniosku należało w pkt 1 wyroku na podst. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązać organ do jej udzielenia. Na podst. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, a na podst. art. 149 § 1a, p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 § 2, p.p.s.a., stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów). Sąd uznał, że wniosek strony skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej jest jak najbardziej zasadny. W ocenie Sądu adekwatną sumą pieniężną przyznaną od organu będzie kwota 500 złotych. Zasądzenie sumy pieniężnej, tak jak i nałożenie grzywny na organ, należy do dyskrecjonalnych uprawnień sądu (vide: wyroki NSA w sprawach o sygn. II GSK 1695/16 oraz I OSK 1685/17). Zasądzona suma pieniężna ma zrekompensować, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 par. 2 w związku z art. 154 par. 6 P.p.s.a. stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu" (vide: orzeczenie NSA o sygn. I OSK 3271/19). Z uwagi na to, że zwłoka w udzieleniu informacji wpłynęła na rzetelność obrazu stanu bezdomności zwierząt w Polsce, objętego monitoringiem stowarzyszenia, ale nie wiązała się z uszczerbkiem finansowym dla stowarzyszenia, sąd uznał, że wystarczającą kwotą zadośćuczynienia, spełniającą funkcję kompensacyjno – prewencyjną, będzie suma 500 złotych. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. Konsekwencją uwzględnienia skargi było – stosownie do treści art. 200 w związku z art. 210 § 1 p.p.s.a. - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego stowarzyszenia kosztów postępowania sądowego, na które złożył się wpis od skargi wynoszący 100 złotych. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.