II SAB/Bd 40/14

Dnia 10 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 roku sprawy K. M. i A. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania rozstrzygnięcia w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] r., nr [...], w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt, administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] solidarnie na rzecz K. M. i A. M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. i A. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w[...], który po wznowieniu postępowania w dniu[...] w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] r. o pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działce nr 1146/1 przy ul. [...] (wydano decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, którą Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] roku uchylił i przekazał do ponownego rozpatrzenia), nie zamierza wydać decyzji ponownie, a dodatkowo prowadzi postępowanie legalizacyjne w stosunku do inwestycji, która w dalszym ciągu posiada w obiegu prawnym decyzję, o której mowa powyżej. W przekonaniu skarżących złożenie skargi jest konieczne, ponieważ organ miał obowiązek uchylić decyzję o pozwoleniu na użytkowanie i odmówić jej wydania z uwagi na niemożność ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku (dokonano odstępstw od zatwierdzonego pierwotnie projektu budowlanego). Inwestor może ponownie złożyć wniosek po zakończeniu postępowanie legalizacyjnego w trybie art. 51 ust 4 ustawy - Prawo budowlane, gdy obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie zostanie nałożony w decyzji, lecz zdaniem skarżących organ nie zamierza zakończyć postępowania w ustawowym terminie, który już dawno upłynął tym bardziej, iż nawet nie wystąpił sam lub za pośrednictwem organu II instancji do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wypożyczenie akt sprawy celem sporządzenia ich kopii. W zaistniałej sytuacji bieg terminów administracyjnych do wydania decyzji nie w ocenie skarżących nie został wstrzymany (brak podstawy prawnej) tym bardziej, iż organ tłumaczy to koniecznością zakończenia postępowania legalizacyjnego w sytuacji, w której nie powinno być one nawet prowadzone, jeżeli decyzja zezwalająca na użytkowanie pozostaje w obiegu prawnym. Ponadto strony wskazały, że wynik postępowania legalizacyjnego nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania, albowiem organ rozpatruje ponownie wniosek, którego nie może pozytywnie rozpoznać. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wyjaśnił, iż postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...]r. Następnie decyzją z dnia [...] r. odmówił [...] wydania pozwolenia na użytkowanie odbudowanego budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na dz. nr 1146/1 przy ul. [...]. W wyniku wniesionego odwołania od powyższej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego I instancji. Zawiadomieniem z dnia [...] r. zawiadomiono strony w trybie art. 36 k.p.a. o niezałatwieniu sprawy w terminie. Zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji organu II instancji pismem z dnia [...] r. organ I instancji zwrócił się z prośbą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie akt sprawy znak [...]. W odpowiedzi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wypożyczenia akt sprawy informując jednocześnie, że przedmiotowe akta zostały przekazane do Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz ze skargą kasacyjną. W wyniku zażalenia złożonego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, postanowieniem z dnia [...] organ II instancji odmówił wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Odpowiadając na zarzuty Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] poinformował, że nie uchyla się od wydania merytorycznej decyzji w przedmiotowej sprawie, jednak ze względów formalnych każda decyzja musi zostać poprzedzona zawiadomieniem stron o zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym zgodnie z art. 10 Kpa, a brak akt źródłowych w sprawie pozwolenia na użytkowanie stanowi przeszkodę formalną do wydania prawidłowej decyzji. Ponadto wskazano, że toczy się postępowanie kasacyjne w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z tym w ocenie organu należałoby poczekać na rozstrzygnięcie sądu oraz zastosować się do ewentualnych wskazań co do dalszego postępowania. Pismem procesowym z dnia 24 maja 2014 r. K. i A. M. ponownie wskazali, że w przypadku gdyby organ I instancji nie dysponował sporządzonymi przez siebie kopiami akt administracyjnych lub niektórymi dokumentami niezbędnymi do ponownego rozpatrzenia przez niego sprawy, mógłby się zwrócić w tej sprawie za pośrednictwem organu odwoławczego o wystąpienie do sądu, w którym znajdują się akta administracyjne sprawy o przekazanie mu z nich odpisów, kopii lub wyciągów, lecz w niniejszej sprawie organ wystąpił o ich wypożyczenie tylko do WSA w Warszawie, a po uzyskaniu informacji, że zostały przesłane do NSA, nie podjął już żadnych kroków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Tytułem wstępu należy wskazać, że w orzecznictwie sądowo - administracyjnym ukształtował się pogląd, według którego bezczynność zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął odpowiedniej czynności. Dla zwolnienia się z zarzutu bezczynności nie jest zatem wystarczające ustalenie, że podjęto działanie, ale jego efektem musi być stosowny akt lub czynność odpowiadająca żądaniu strony, znajdujące oparcie w podstawie prawnej do określonego zachowania się organu. Oczywiste jest, że dla wydania rozstrzygnięcia w ramach prowadzonego postępowania w trybie wznowienia, organ musi dysponować aktami sprawy. Jednak stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w[...], według którego brak akt sprawy wyklucza pozostawanie w bezczynności nie może być uznane za poprawne (por. II SAB/Lu 105/13 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – w skrócie "CBOSA" dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). . Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wielokrotnie zwracał uwagę, że okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Odnosząc się natomiast do kwestii braku akt sprawy jako przesłanki usprawiedliwiającej bezczynność organu Sąd konsekwentnie stał na stanowisku, że np. przesłanie ich do sądu, nie stanowi przyczyny niezależnej od organu, uniemożliwiającej mu załatwienie sprawy. Jest to bowiem przeszkoda usuwalna; w takiej sytuacji organ powinien wystąpić do sądu z wnioskiem o czasowe wypożyczenie akt administracyjnych w celu niezwłocznego rozpatrzenia sprawy lub też o skopiowanie tychże akt (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2011 r., I OSK 1503/10, CBOSA; 26 maja 1999 r., III SAB 83/98, POP 2000/4/108). Wielokrotnie podkreślano także, że to do zadań organu należy zapewnienie sobie albo samych akt, albo ich kopii w sytuacji konieczności przekazania akt sprawy innemu organowi. Bierne oczekiwanie na ich zwrot jest zatem bezczynnością (tak w postanowieniu z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/13 i wyroku z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1533/06, por. także w wyrokach WSA w Warszawie 21 listopada 2006 r., sygn. akt I SAB/Wa 146/06 i 17 listopada 2006 r., sygn. akt SAB/Wa 119/06 wszystkie opubl. w CBOSA). W rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w[...], po otrzymaniu wniosku o wznowienie postępowania, podjął czynności zmierzające do załatwienia sprawy; nie zakończyły się one jednak podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie. Istotnie w piśmie z dnia 24 stycznia 2014 r. organ nadzoru budowlanego zwrócił się z prośbą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie akt sprawy znak:[...], otrzymując odpowiedź, że przedmiotowe akta zostały przekazane do Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz ze skargą kasacyjną. W tej sytuacji nie było zatem żadnych przeszkód, aby o wypożyczenie akt zwrócić się do tego Sądu, który faktycznie w danym momencie aktami dysponował. Jedno wystąpienie dotyczące wypożyczenia akt sprawy nie może jednak uzasadniać bezczynności organu w przedmiotowej sprawie. Nawet w przypadku braku możliwości wypożyczenia przedmiotowych akt, organ mógł przejrzeć te akta w Sądzie, dokonać potwierdzenia posiadanych kserokopii oraz ewentualnie wystąpić o wydanie stosownych kserokopii z akt sprawy. W świetle powyższych okoliczności nie ma podstaw do przyjęcia, że zwłoka w wydaniu decyzji była usprawiedliwiona. Bezczynność organu zachodzi również wówczas, gdy organ podejmie czynności w sprawie, ale nie zakończy prowadzonego postępowania wydaniem decyzji administracyjnej. Skoro zatem w niniejszej sprawie właściwy organ nie wydał decyzji w terminie określonym w art. 35 k.p.a., to skargę należało uznać za uzasadnioną. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że niniejsza bezczynność nie miała miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynika ona raczej z nieznajomości powyższej problematyki i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzania w błąd. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając wysokość wpisu i koszt dojazdu skarżącego do sądu.