II SAB/Bd 40/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Dyrektora [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę na bezczynność w zakresie pkt 1, 5,10 i 11 wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 roku, 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Dyrektora [...] w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 100 ( sto ) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu. II SAB/Bd 40/15 UZASADNIENIE Skarżący K. B. we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2014 r. wniósł o przesłanie, za pośrednictwem poczty elektronicznej, następujących danych: 1. Na jakiej podstawie prawnej (ustawy, rozporządzenia, zarządzenia, regulaminy itp.) funkcjonuje "Telewizja [...]"? 2. Jakie koszty poniosło [...] w związku z prowadzeniem "Telewizji [...]" oraz portalu "[...]", z wyszczególnieniem poszczególnych kosztów cząstkowych - w tym promocji, wynagrodzeń, sprzętu ewentualnie skan odpowiednich dokumentów księgowych, 3. W jakim trybie i na jakich zasadach zostały wyłonione podmioty zewnętrzne do realizacji "Telewizji [...]"? 4. kopii treści (skan) wszelkich dokumentów i protokołów z postępowania konkursowego/zamówienia publicznego z wyboru podmiotu zewnętrznego na realizację "Telewizji [...]". 5. Na jakiej podstawie prawnej (ustawy, rozporządzenia, zarządzenia, regulaminy itp.), mając na względzie art. 7 Konstytucji RP, funkcjonuje portal "[...]"? 6. Realizacją jakiego zadania gminy jest "sprzedaż reklam"? 7. informacji odnośnie prawnej struktury organizacyjnej "Telewizji [...]", w szczególności, ale nie wyłącznie w zakresie informacji o składzie redakcji, podmiocie realizującym "telewizję [...]" oraz formie współpracy w BIP Urzędu Miasta, BIP [...], na stronie internetowej [...], oraz Urzędu Miasta 8. kopii treści (skan) umów (wraz z załącznikami i specyfikacją) związanych realizacją "Telewizji [...]" oraz portalu "[...]" wraz z odpowiednimi fakturami i protokołami zdawczo-odbiorczymi. 9. kopii treści (skan) wszelkich umów i kosztów dotyczących reklamy i promocji portalu "[...]"-w tym również z Miejskimi Jednostkami Organizacyjnymi oraz podmiotami prywatnymi. 10. kopie treści (skan) opinii prawnych lub innych dokumentów z których wywiedziono stanowisko, iż "sprzedaż reklam" jest działalnością gospodarczą niekomercyjną, 11. kopii treści dokumentów, o których mowa w pkt 1 i 5. W piśmie z dnia [...] września 2014 r. Dyrektor K. Centrum Kultury w I. ustosunkował się do wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej wskazując, że sprawy, które zostały zawarte w pytaniach w pkt 1,5,10 i 11, a dotyczące: przepisów (ustawy, rozporządzenia, zarządzenia, regulaminy itp.) regulujących funkcjonowanie "Telewizji [...]" i udostępnienia treści tych dokumentów, przepisów (ustawy, rozporządzenia, zarządzenia, regulaminy itp.) regulujących funkcjonowanie portalu "[...]" i podstawy prawnej działalności w tym zakresie mając na względzie art. 7 Konstytucji RP i udostępnienia treści tych dokumentów, udostępnienia kopii treści (skan) opinii prawnych lub innych dokumentów, z których wywiedziono stanowisko, iż "sprzedaż" reklam jest działalnością gospodarczą niekomercyjną, nie podlegają ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że wskazane dane stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i nie mogą być udostępnione. K. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Dyrektora K. Centrum Kultury w I. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskazał na naruszenie przepisów: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. W ocenie skarżącego organ winien udostępnić żądane przez skarżącego dane, bądź wydać w sprawie stosownej treści decyzję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w związku z tym, że skarżący nie przesłał swojego wniosku z opatrzonym bezpiecznym kwalifikowanym podpisem elektronicznym, ani też nie podał adresu do doręczeń drogą przesyłki pocztowej, organ nie miał żadnej innej możliwości przesłania skarżącemu swojego stanowiska będącego przedmiotem niniejszej skargi. Co prawda, skarżący mógł złożyć swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej drogą elektroniczną, ale w stosunku do złożonego w taki sposób wniosku nie miały zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ podniósł, że z chwilą uzyskania adresu skarżącego, który wskazał w skardze, Dyrektor [...] przesłał skarżącemu dwa dokumenty: -decyzję Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Dyrektora K. Centrum Kultury w I. o odmowie udostępnienia informacji publicznej dot. pkt 2,3,4,6,7,8 i 9 wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz -pismo z dnia [...] marca 2015 r. Dyrektora K. Centrum Kultury w I., w którym wskazał, że sprawy objęte wnioskiem skarżącego w pkt 1,5,10 i 11 nie podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nadto organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że Dyrektor K. Centrum Kultury wydając Decyzję Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. odmawiającą udostępnienia informacji skarżącemu na pkt 2,3,4,6,7,8 i 9 jego wniosku, powołał się na art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - ograniczający prawo do informacji publicznej, gdyż informacje, których żądał udostępnienia skarżący, objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Dyrektor K. Centrum Kultury informując skarżącego pismem z dnia [...] marca 2015 r., że sprawy objęte jego wnioskiem w pkt 1,5,10 i 11 nie podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej powołał się na art. 1 ust. 1 ustawy (sprawy te nie są informacjami publicznymi w rozumieniu powoływanej ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Przepisy P.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, jednak w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, iż bezczynność ta ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r., s. 62 - 63). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Z bezczynnością podmiotu obowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten milczy w sprawie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej, tj. nie udostępnia żądanej informacji w ustawowym terminie (art. 13 ust. 1 U.d.i.p.), nie wydaje decyzji w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 U.d.i.p. (art. 16 ust. 1 U.d.i.p.), bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów U.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 U.d.i.p. Przepis ten stanowi, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przy wykładni powołanego przepisu należy kierować się treścią powołanego wyżej art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W taki sam sposób kwalifikowane są wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02, publ.: LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiot informacji publicznej konkretyzuje przepis art. 6 U.d.i.p., przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu U.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, a nie forma jaką owa informacja przybiera. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów urzędowych. Informacją publiczną są bowiem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań (por. wyrok NSA z 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2215/11, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 4 ust. 1 U.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu. Obowiązuje tutaj ogólna zasada wynikająca z art. 4 ust. 3 U.d.i.p., iż do udzielenia informacji zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu takiej informacji jednak tylko wówczas, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje ona w obiegu publicznym. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 U.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2 U.d.i.p.). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 U.d.i.p.). Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następują w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 U.d.i.p.). W sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu U.d.i.p., właściwą formą odniesienia się do takiego wniosku jest pismo organu zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów U.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt I OSK 714/09, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ dokonał podziału informacji zawartych we wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 r. na dwie grupy, tj. te które nie stanowią informacji publicznej oraz te, które stanowią informację publiczną, jednak podlegają ograniczeniu na podstawie przepisów ustawy. Organ do pierwszej grupy zakresowej zaliczył pytania skarżącego zawarte w punktach: 1,5,10 i 11 wniosku, tj.: "1. Na jakiej podstawie prawnej (ustawy, rozporządzenia, zarządzenia, regulaminy itp.) funkcjonuje Telewizja [...]"? 5. Na jakiej podstawie prawnej (ustawy, rozporządzenia, zarządzenia, regulaminy itp.) mając na uwadze art. 7 Konstytucji RP, funkcjonuje portal "[...]"? 10. kopie treści (skan) opinii prawnych lub innych dokumentów z których wywiedziono stanowisko, iż "sprzedaż reklam" jest działalnością niekomercyjną, 11. kopie treści dokumentów, o których mowa w pkt 1 i 5." Odnosząc się do pierwszej grupy zakresowej, a więc tej treści wniosku, która w ocenie organu nie stanowi informacji publicznej, a więc nie podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej należy stwierdzić, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną. Skarżący w punkcie 1 i 5 wniosku wystąpił z żądaniem wskazania podstawy prawnej, a właściwie wyjaśnienia, w oparciu o jakie przepisy funkcjonuje Telewizja [...] oraz portal "[...]". Zakres żądania, nie ma charakteru informacji publicznej, gdyż nie dotyczy dokumentów czy faktów, lecz stosowania obowiązującego prawa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być wykorzystywana do uzyskiwania "każdej" informacji. Treść wniosku skarżącego potwierdza żądanie wskazania przez organ określonego przepisu prawa. Powyższy zakres czynności nie jest regulowany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej, toteż w takim wypadku nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, a odpowiedzi udziela się pismem zawiadamiającym o tym fakcie (p. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1380/12 oraz z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1963/12 - publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Informacja objęta wspomnianym podaniem nie dotyczyła trybu działania władzy publicznej, do której organy gminy niewątpliwe są zaliczane, gdyż tryb działania obejmuje sposób postępowania, a nie brzmienie konkretnych norm prawnych, czy wskazanie konkretnego aktu prawnego. Treść przepisów jest ogólne dostępna. W orzecznictwie utrwalony został również pogląd, wedle którego wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, czyli swego rodzaju opinia prawna, nie stanowi informacji publicznej (p. przykładowo postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 8/11, publ. j.w. i cytowane tam orzecznictwo). W konsekwencji powyższego, organ zasadnie uznał, że informacje zawarte w pkt 1, 5 i 11 wniosku nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów przywołanej ustawy. Zatem zachowanie organu nie nosi znamion bezczynności, skoro nie miał on obowiązku udostępnienia żądanych danych, o czym powiadomił wnioskodawcę pismem. Informacja publiczna to mająca powszechnie dostępny charakter informacja o faktach, treści dokumentów i zdarzeniach dotyczących właściwych podmiotów. Jej nieudzielenie w terminie może prowadzić do stanu bezczynności skutkującego zobowiązaniem do rozpatrzenia wniosku, natomiast żądanie innych danych nie uzasadnia przypisania organowi takiej bezczynności (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt IV SAB/GI 47/12, publ. j.w.). W niniejszej sprawie istniały przeto powody do oddalenia skargi. Reasumując, skoro żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i organ zareagował na żądanie skarżącego, poprzez udzielenie mu odpowiedzi, to nie można organowi przypisać, że pozostawał w bezczynności. Odnośnie żądania zawartego w punkcie 10 wniosku dotyczącego udostępnienia w zakresie: "kopii treści (skan) opinii prawnych lub innych dokumentów, z których wywiedziono stanowisko, iż "sprzedaż reklam" jest działalnością niekomercyjną" skarga również nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ określona w pkt 10 wniosku nie jest informacją publiczną. Skarżący nie zażądał opinii i dokumentów dotyczących wykładni, że "sprzedaż reklam" jest działalnością niekomercyjną. Nie wniósł o wyjaśnienie, czy dokumenty o wskazanej treści są w posiadaniu organu. Autor skargi domaga się poprzez udostępnienie opinii prawnych lub innych dokumentów stanowiska, że "sprzedaż reklam" jest działalnością niekomercyjną. Skoro tak, to treść żądania nie dotyczy dokumentów potwierdzających fakty, lecz wykładni przepisów prawa, co nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie utrwalony został pogląd, że nie jest informacją publiczną informowanie o przepisach prawa oraz ich wykładni, ale udzielanie informacji o faktach będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia danej informacji publicznej, przy założeniu, iż fakty te są w posiadaniu tego podmiotu i zostały utrwalone w formie umożliwiającej udostępnienie. W punkcie 2 Sąd umorzył postępowanie w części nierozpoznania wniosku skarżącego w zakresie punktów 2,3,4,6,7,8 i 9 wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nie ulega wątpliwości, że w dacie złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności. Jednocześnie jednak należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że po wniesieniu skargi z dnia [...] marca 2015 r. organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (dnia [...] marca 2015 r.). Wobec wydania przez organ powyższej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej Sąd, w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., umorzył w tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne, bowiem w dacie orzekania nie było podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o informację publiczną, skoro został on już rozpoznany (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i WSA 2009/4/63). Zaznaczyć przy tym należy, że na tym etapie Sąd nie rozpoznawał decyzji merytorycznie i nie odnosił się do jej poprawności i zgodności z prawem. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 2 sentencji. O kosztach orzeczono w pkt 4 na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.