II SAB/Bd 42/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi S. J. na bezczynność Wójta Gminy K. K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że Wójt Gminy K. K. dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] marca 2020 r. 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego Stowarzyszenia, 4) przyznaje od Wójta Gminy K. K. a rzecz S. J. sumę pieniężną w kwocie [...]([...]) złotych, 5) zasądza od Wójta Gminy K. K. na rzecz skarżącego S. J. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stowarzyszenie Obrona Zwierząt z siedzibą w J. w piśmie z [...] marca 2021 r. wniosło skargę na bezczynność Wójta Gminy K. K.. W skardze Skarżące Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Wójta do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z [...] marca 2020 r. oraz stwierdzenie, że bezczynność Wójta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazano, że Skarżące Stowarzyszenie [...] marca 2020 r. złożyło Wójtowi drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawierającej dane o sposobie i skutkach wykonywania zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie". W związku z brakiem odpowiedzi Skarżące Stowarzyszenie [...] lipca 2020 r. przesłało do organu monit. Wobec dalszego milczenia organu, [...] sierpnia 2020 r. Stowarzyszenie ponowiło wniosek za pośrednictwem platformy ePUAP. Doręczenie wniosku w tym samym dniu potwierdzone zostało urzędowym poświadczeniem przedłożenia. Brak reakcji ze strony organu skutkował kolejnym ponowieniem wniosku [...] września 2020 r., którego złożenie również potwierdzone zostało urzędowym poświadczeniem przedłożenia. Wobec dalszej bezczynności organu Stowarzyszenie złożyło do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Wójta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z [...] marca 2020 r. Zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; zwanej w skrócie "u.d.i.p.) Skarżące Stowarzyszenie wniosło o: - zobowiązanie organu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku; - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - przyznanie od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana jako p.p.s.a.); - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że organ do dnia jej złożenia w żaden sposób nie zareagował na wniosek, nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, nie powiadomił o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację ani też nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej. Podkreślono, że Stowarzyszenie przy nadawaniu swojego wniosku dokonało wszelkich aktów staranności. Najpierw wysłało wniosek na adres poczty elektronicznej wskazany w BIP organu, a następnie (i to dwukrotnie) na skrytkę ePUAP przypisaną Wójtowi Gminy. Stowarzyszenie miało więc wszelkie podstawy ku temu, aby przyjąć, że wniosek trafił do organu. Wobec powyższego, zdaniem Stowarzyszenia, organ dopuścił się rażącej bezczynności, dla której to kwalifikacji najistotniejsze znaczenie ma czas, jaki upłynął od dnia złożenia wniosku oraz fakt całkowitego milczenia organu wobec kilkukrotnego monitowania i ponawiania wniosku. W związku z wyjątkową obstrukcją przejawianą przez organ w udostępnianiu informacji publicznej na wniosek, Stowarzyszenie wniosło o przyznanie mu sumy pieniężnej. Podniesiono, że służyć ona będzie zrekompensowaniu straty, jaką Stowarzyszenie poniosło na skutek uporczywej bezczynności organu. Wskazano, że Stowarzyszenie od lat prowadzi niezależny monitoring działania gmin i schronisk dla zwierząt, m. in. zbiera informację publiczną od wszystkich 2.477 gmin w zakresie sposobu i skutków wykonywania przez nie zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie". Dane te pozwalają następnie tworzyć raporty i statystyki, bez których trudno rzeczowo opisywać problem bezdomności zwierząt w Polsce i proponować jakieś jego rozwiązania. Badań na taką skalę nie prowadzi żaden inny podmiot w kraju, w tym również żaden organ państwa nie śledzi problemu bezdomnych zwierząt i nie rozlicza ani publicznych pieniędzy, ani losu tych zwierząt. Opracowania Stowarzyszenia są tym rzetelniejsze i lepiej uzasadnione, im większa jest próba odpowiedzi, jakie uzyskuje. Dlatego każda informacja publiczna, jaką otrzymuje Stowarzyszenie, jest niezwykle cenna, z kolei każdy jej brak bardzo dotkliwy, gdyż w pewnym stopniu fałszuje ostateczne wyniki monitoringu. Ignorowanie przez organ wniosków Stowarzyszenia stanowi więc realną szkodę dla wiarygodności projektu i ogromu pracy wolontariuszy. Zasądzona suma, zdaniem Stowarzyszenia, powinna wpłynąć motywująco na większą staranność organu w tym zakresie w przyszłości; W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. Wójt podniósł, że odpowiedź na wniosek Skarżącego Stowarzyszenia została udzielona [...] marca 2021 r. i przesłana na adres e-mail Stowarzyszeni oraz jej adres skrytki ePUPAP. Wójt wskazał, że zaistniałe opóźnienie w przesłaniu informacji spowodowane było zmianą organizacyjną funkcjonowania urzędu gminy w dobie pandemii oraz próbą zorganizowania pracy zdalnej. Wójt podkreślił, że udzielił terminowo odpowiedzi zarówno na złożony w 2019 r. wniosek Stowarzyszenia dotyczący wykonywania zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie" za rok 2018 jak też na wniosek złożony w 2021 r. dotyczący wykonania tego zadania w roku 2020. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem doszło do bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej tj. załatwienie wniosku nastąpiło z naruszeniem ustawowego terminu do udostępnienia informacji publicznej. Udzielenie informacji publicznej po złożeniu skargi czyni bezprzedmiotowym jedynie zobowiązanie organu do załatwienia wniosku. Udzielenie informacji w takim przypadku nie zwalnia natomiast Sądu z obowiązku merytorycznej oceny stanu bezczynności. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku jego działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. O bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny niepodjęcia aktu lub niedokonania czynności. Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej jednak zobowiązany jest uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od ww. momentu do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Z przepisów u.d.i.p., wynika, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3 u.d.i.p.), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., po drugie adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie Skarżące Stowarzyszenie zwalcza bezczynność Wójta [...] w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Bezsporne jest, że złożony Wójtowi przez Stowarzyszenie wniosek dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W świetle tego przepisu informacją publiczną jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w tym m.in. o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. a.). Mając na względzie ustawową konstrukcję "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji wskazać należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ( Dz.U. z 2020 r., poz. 638; dalej: "ustawa o ochronie zwierząt"): zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Zakres przedmiotowy wniosku łączy się z materią finansów publicznych, a gospodarowanie nimi objęte jest przez ustawodawcę szczególnie szeroką jawnością (art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Obywatel ma pełne prawo wiedzieć, jak i na co dokładnie podmioty te wydatkują środki publiczne. Sposób dysponowania tym majątkiem jest informacją publiczną, co wynika z przepisów art. 6 ust. 2 lit. f w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie budzi wątpliwości, że Wójt [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jako organ władzy publicznej. Bezsporne jest ponadto, że Wójt dysponuje żądanymi przez Stowarzyszenie informacjami. Spełnione są zatem przesłanki udzielenia informacji publicznej. Przepisy u.d.i.p. określają obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji na zasadzie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1u.d.i.p. W przypadku natomiast, gdy organ uznaje, że wnioskowana informacja nie ma waloru informacji publicznej, o swoim stanowisku zobligowany jest powiadomić stronę wnioskującą pismem. Termin udzielenia informacji publicznej określa art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym jest, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony [...] marca 2020 r. drogą elektroniczną na adres e-mail organu. Bezspornym także jest, że przed wniesieniem skargi Skarżące Stowarzyszenie trzykrotnie monitowało brak reakcji na wniosek ponawiając prośbę o udostępnienie informacji publicznej [...] lipca 2020 r., [...] sierpnia 2020 r. oraz [...] września 2020 r. Informacja została udzielona wnioskodawcy dopiero po otrzymaniu przez organ [...] marca 2012 r. skargi na bezczynność tj. w dniu [...] marca 2021 r. Zwłoka w udzieleniu informacji publicznej wyniosła zatem ponad rok. Załatwienie sprawy po upływie ponad roku od złożenia wniosku uzasadnia stwierdzenie, że doszło do bezczynności organu. Jednakże w momencie orzekania przez Sąd stan bezczynności ustał. Należy wobec tego wskazać, że w sprawach ze skargi na bezczynność Sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje już w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., I OSK 1789/16). W sytuacji załatwienia sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, Sąd, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umarza postępowanie, ale wyłącznie w zakresie przewidzianego art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. środka w postaci zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Ze względu na powyższe Sąd orzekł, jak w pkt 3 sentencji wyroku. Takie umorzenie nie zwalnia jednak sądu ani z obowiązku orzekania, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a, czy do bezczynności organu doszło ani z obowiązku oceny charakteru bezczynności postępowania - stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Jak wynika z wcześniejszych rozważań – doszło do bezczynności organu, wobec czego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Odnośnie oceny charakteru zaistniałej bezczynności Sąd uznał, że miała ona charakter rażący. Rażąca bezczynność w udzieleniu informacji występuje przy jakimkolwiek braku działań zmierzających do załatwienia wniosku albo przy ewidentnej zwłoce podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej, gdzie dopiero wpływ skargi na bezczynność organu stanowił impuls dla załatwienia wniosku, a wcześniejsze trzykrotne monity nie przyniosły rezultatu. Ogólna sytuacja w kraju związana z pandemią i związana z nią konieczność przeorganizowania pracy urzędu (wprowadzenia pracy zdalnej) nie zdjęły z organu obowiązku wypełniania zadań, w tym udostępniania informacji publicznej będącej w posiadaniu organu. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność sąd może orzec – z urzędu lub na wniosek strony – o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W art. 154 § 6 p.p.s.a mowa jest o możliwości wymierzenia grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przyznanie sumy pieniężnej może zatem nastąpić do połowy tej kwoty tj. do wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Stosownie do obwieszczenia Prezesa GUS z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2020 r. i w drugim półroczu 2020 r. przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2020 r. wyniosło 4512,41 zł. Skarżące Stowarzyszenie wniosło o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej nie określając jej wysokości a przedstawiając znaczenie żądanej informacji dla realizacji zadań stowarzyszenia w zakresie monitoringu stanu bezdomności zwierząt w Polsce. Sąd uznał, że adekwatną sumą pieniężną przyznaną od organu będzie kwota 300 złotych. Zasądzenie sumy pieniężnej, tak jak i nałożenie grzywny na organ, należy do dyskrecjonalnych uprawnień sądu (vide: wyroki NSA w sprawach o sygn. II GSK 1695/16 oraz I OSK 1685/17). Zasądzona suma pieniężna ma zrekompensować, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § p.p.s.a. stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu" (vide: orzeczenie NSA o sygn. I OSK 3271/19). Z uwagi na to, że zwłoka w udzieleniu informacji wpłynęła na rzetelność obrazu stanu bezdomności zwierząt w Polsce, objętego monitoringiem Stowarzyszenia, ale nie wiązała się z uszczerbkiem finansowym dla Stowarzyszenia, Sąd uznał, że wystarczającą kwotą zadośćuczynienia, spełniającą funkcję kompensacyjno – prewencyjną, będzie kwota 300 złotych. Konsekwencją uwzględnienia skargi było – stosownie do art. 200 p.p.s.a. - zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego Stowarzyszenia kosztów postępowania sądowego, na które złożył się wpis od skargi wynoszący 100 złotych.