II SAB/Bd 43/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Dyrektora [...] w przedmiocie przekazania odwołania od decyzji w sprawie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] 1989 r. Szef Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo – Budowlanego w B., ustalając iż S. P. spełnia warunki do uzyskania pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego MON na mieszkanie spółdzielcze – lokatorskie, przyznał mu zaliczkowo pomoc finansową w kwocie 721.000 zł na wkład mieszkaniowy w K. (k. 2 akt administracyjnych). Wnioskiem z dnia 22 listopada 1989 r. ppłk S. P. zwrócił się do Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo – Budowlanego w B. o "zamianę zaliczkowej pomocy finansowej na bezzwrotną" i uzupełnienie jej do przysługującej wysokości "na zamianę typu własności mieszkania z lokatorskiego na własnościowe" (k. 3 akt administracyjnych). W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Decyzją Nr [...] z dnia [...] 1989 r. Szef Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo – Budowlanego w B. stwierdził, że wnioskodawca posiada uprawnienia do bezzwrotnej pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe w wysokości 2.541.360 zł oraz zamienił udzieloną na mocy decyzji z dnia 11 lutego 1989 r. pomoc finansową zaliczkową na pomoc bezzwrotną, a przysługującą różnicę w kwocie 1.820.360 zł przyznał w formie bezzwrotnej na "spłatę bieżących należności za spółdzielczy lokal mieszkalny". Przyznana kwota pomocy bezzwrotnej miała być przekazana na konto Spółdzielni. Pismem z dnia 6 czerwca 2006 r. (złożonym w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Bydgoszczy w dniu 8 czerwca) S. P. wniósł skargę na bezczynność organu wojskowego polegającą na braku rozpoznania jego "wniosku – odwołania" z dnia 27 grudnia 1989 r. Skarżący wskazał, że doręczenie mu pocztą zwykłą w dniu 17 grudnia 1989 r. decyzji z dnia [...] 1989 r. spowodowało, iż przystąpił do realizacji złożonego wcześniej (tj. w dniu 9 listopada 1989 r.) w K. wniosku o przekształcenie posiadanego prawa do lokalu spółdzielczego na własnościowe prawo do lokalu. Ponieważ do dnia 27 grudnia 1989 r. na konto Spółdzielni nie wpłynęły pieniądze tytułem przyznanej decyzją z dnia [...] 1989 r. pomocy, skarżący dokonał zapłaty z tytułu przekształcenia z własnych środków pieniężnych. Jednocześnie złożył wniosek – odwołanie, w którym cofnął swój wniosek z dnia 22 listopada 1989 r. Skarżący zwrócił uwagę, iż w momencie nabycia przez niego prawa do własnościowego lokalu mieszkalnego decyzja z dnia [...] 1989 r. stała się bezprzedmiotowa, gdyż dotyczyła przyznania środków pieniężnych na spłatę należności za spółdzielczy (lokatorski) lokal mieszkalny, a nie za lokal własnościowy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny w B. wniósł o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, iż po wydaniu decyzji z dnia [...] 1989 r. skarżący w dniu [...] 2003 r. wystąpił do Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z wnioskiem o przekazanie potwierdzenia realizacji ww. decyzji w części dotyczącej przekazania kwoty 1.820.360 na konto Kujawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej. Organ przekazał wniosek Dyrektorowi Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B., który udzielił odpowiedzi, iż potwierdzenie nie może nastąpić ze względu na zniszczenie, stosownie do przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym, dokumentów finansowo – księgowych pochodzących z powyższego okresu. Kolejne wnioski o wydanie potwierdzenia wykonania decyzji skarżący składał w dniu 22 grudnia 2003 r. oraz 16 stycznia 2004 r. W odpowiedzi Dyrektor Oddziału postanowieniem z dnia [...] 2004 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Postanowienie to zostało zaskarżone do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W., który utrzymał je w mocy (postanowienie Prezesa WAM z dnia [...] 2004 r.). Wniesiona przez skarżącego skarga na postanowienie z dnia [...] 2004 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 1172/04). W latach 2004 – 2005 skarżący wielokrotnie występował z wnioskami i żądaniami do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (WAM) w B. z wnioskami i żądaniami o potwierdzenie realizacji decyzji z dnia [...] 1989 r. lub realizację tej decyzji. Żądania te uznawane były przez WAM za nieuzasadnione i bezprzedmiotowe. W dniu 18 kwietnia 2005 r. S. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w B. polegającą jego zdaniem na nie wydaniu przez organ decyzji administracyjnej. Skarga ta została odrzucona (postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 31 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SAB/Bd 42/05). Zdaniem organu, biorąc pod uwagę, iż sprawa będąca przedmiotem obecnej skargi S. P. (tj. złożonej w dniu 8 czerwca 2006 r.) została już prawomocnie osądzona (wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2005 r. i postanowieniem z dnia [...] 2005 r.) – skarga ta powinna być oddalona. Ponadto po stronie Dyrektora WAM nie zachodzi jakakolwiek bezczynność, brak jest bowiem podstaw prawnych do wydania ponownej decyzji w sprawie wypłaty pomocy finansowej. Zgodnie z wnioskami skarżącego wydano decyzje z dnia 11 lutego 1989 r. i z dnia 9 grudnia 1989 r.. Decyzje te zostały doręczone także Kujawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej i zrealizowane. Wydanie ponownej decyzji spowodowałoby istnienie w obrocie prawnym dwóch decyzji dotyczących tej samej sprawy tj. wypłaty bezzwrotnej pomocy finansowej, co jest niedopuszczalne i stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Ostatecznie zakończone jest także postępowanie administracyjne w sprawie wydania zaświadczenia. W piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2007 r. skarżący zwrócił uwagę, iż decyzja z dnia [...] 1989 r. nie była zgodna z jego wnioskiem z dnia 22 listopada 1989 r. Skarżący wnosił bowiem o udzielenie pomocy na zamianę "typu własności" lokalu z lokatorskiego na własnościowe. Wobec tego w momencie doręczenia tej decyzji był z niej niezadowolony, jednakże miał nadzieję, iż z momentem wpłynięcia na konto Spółdzielni środków pieniężnych określonych w decyzji będzie mógł je wykorzystać na przekształcenie. Ponieważ do przekazania pieniędzy na konto Spółdzielni nie doszło – zmuszony był zaciągnąć kredyt w celu sfinansowania przekształcenia. Jednocześnie złożył wniosek – odwołanie z dnia 27 grudnia 1989 r. uruchamiając tym samym postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Z treści skargi wynika, iż skarżący zarzuca organowi pierwszej instancji bezczynność polegającą na braku przekazania organowi wyższego stopnia jego "wniosku – odwołania" od decyzji z dnia 9 grudnia 1989 r. Stosownie do art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.") organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a. Niewątpliwie zatem możliwe jest skuteczne zarzucenie bezczynności organowi pierwszej instancji, w przypadku kiedy nie prowadzi on postępowania w sprawie, bezpodstawnie nie podejmując czynności przekazania odwołania organowi odwoławczemu. Podstawą uznania bezczynności organu w takim przypadku jest stwierdzenie, iż pismo strony, złożone po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, było odwołaniem w rozumieniu art. 127 k.p.a. Dla dokonania takiej kwalifikacji wystarczy, że z treści złożonego pisma wynika, iż strona jest niezadowolona z wydanej decyzji (art. 128 k.p.a.). Zdaniem Sądu z treści pisma skarżącego z dnia 27 grudnia 1989 r. nie można wywieść, że jest on niezadowolony z decyzji z dnia [...] 1989 r. W piśmie tym skarżący jedynie wyraźnie oświadczył, iż wycofuje swój wniosek z dnia 22 listopada 1989 r. w związku z zakupem mieszkania własnościowego. Z samego takiego oświadczenia nie można się domyślać innej woli strony, niż faktycznie wyraziła. Wycofanie wniosku jest wyrazem przysługującego stronie prawa do dysponowania postępowaniem administracyjnym. Prawo to nie jest jednak nieograniczone. Umorzenie postępowania, będące konsekwencją cofnięcia wniosku, zależy od decyzji organu, która może być podjęta po spełnieniu przesłanek ustawowych określonych w art. 105 § 2 k.p.a. Przede wszystkim jednak o umorzeniu postępowaniu można zdecydować tylko wówczas, kiedy postępowanie wszczęte danym wnioskiem jeszcze trwa. Postępowanie przed organem pierwszej instancji kończy się z momentem wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, co do zasady jest nią związany od chwili jej doręczenia (art. 110 k.p.a.). Z tym momentem organ pierwszej instancji nie może już podejmować rozstrzygnięć w sprawie. Dopiero wniesienie odwołania pozwala organowi pierwszej instancji na podejmowanie dalszych czynności w sprawie, które mogą polegać bądź na przekazaniu odwołania organowi odwoławczemu (art. 133 k.p.a.), bądź na uchyleniu lub zmianie uprzednio wydanej decyzji, jeżeli uzna, że odwołanie w całości zasługuje na uwzględnienie (art. 132 k.p.a.). W rezultacie złożenie oświadczenia o cofnięciu wniosku po decyzji organu pierwszej instancji, bez jednoczesnego wniesienia odwołania, uniemożliwia organowi pierwszej instancji podejmowanie dalszych czynności w sprawie. W konsekwencji w takim przypadku nie można mu zarzucić bezczynności, samo zaś oświadczenie należy uznać za spóźnione. Dokonując powyższej oceny prawnej Sąd jednocześnie doszedł do wniosku, iż wbrew stanowisku organu skarga nie podlega odrzuceniu. Chybiony jest w tym względzie argument (w wyniku oczywistej pomyłki organu powoływany w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę jako popierający wniosek o "oddalenie" skargi), iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją określoną w art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), tj. z wniesieniem skargi w sprawie, która została już prawomocnie osądzona. Odrzucenie skargi nie powoduje powagi rzeczy osądzonej co do postanowienia odrzucającego skargę (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1708/04; opublikowane w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 179080). Przeszkodą w rozpoznaniu niniejszej sprawy nie może być zatem postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 31 sierpnia 2005 r. (sygn. akt II SAB/Bd 42/05). Nie można także mówić, że sprawa przedstawiona obecnie w skardze jest tożsama ze sprawą, w której zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 1172/04). Mimo tożsamości stron postępowania - brak tożsamości przedmiotu postępowania. Wyrok z 18 sierpnia 2005 r. dotyczył bowiem tylko kwestii wydania zaświadczenia, a nie kwestii poprawności postępowania prowadzonego w przedmiocie przyznania skarżącemu pomocy finansowej. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.