II SAB/Bd 43/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg A.W. i B.R. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną postanawia odrzucić skargi. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018r. A. W. i B. R., za pośrednictwem Wojewody, wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wojewody i Prezydenta M. B. "w dwóch powiązanych sprawach administracyjnych prowadzonych w konsekwencji złożenia wniosku W. R. i B. R. w dniu [...] grudnia 2005 r. o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. 1998 nr 133 poz. 872): postępowanie prowadzone przez Wojewodę (ref. sprawy: [...]), postępowanie prowadzone przez Prezydenta M. B. (ref. sprawy: [...])". W uzasadnieniu skargi wskazano, że od dnia wniesienia wniosku upłynęło 4 tysiące 492 dni, zatem ustawowy termin do wydania decyzji przekroczono ponad 140 razy i tyle razy naruszono ustawę. Skarżące nie były także informowane o zwłoce w załatwieniu sprawy, w myśl art. 36 k.p.a. Złożone zostały dwa wnioski o ponaglenie do organów nadzorujących, dokumenty wpłynęły w dniu [...] lutego 2018r. do obu organów. Mimo upływu terminów określonych w art. 37 k.p.a. skarżące nie otrzymały postanowienia ani informacji o załatwieniu sprawy w terminie późniejszym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie w całości, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ wskazał, że prowadzi postępowanie na wniosek Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. z dnia [...] maja 2008r., nr [...], złożony na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999r. przez Gminę B. własności nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], obręb [...], nr ewid.[...] o pow. [...] ha (księga wieczysta nr [...]), zajętej w dniu [...] grudnia 1998r. pod drogę publiczną. Stronami postępowania w trybie art. 73 ww. ustawy są właściciele nieruchomości na dzień [...] grudnia 1998 r. lub ich następcy prawni. Organ opisał ustalenia w zakresie następców prawnych po ujawnionym w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości J. R.. Z uwagi na to, że krąg stron nie został do tej pory ostatecznie ustalony, postępowanie to uległo zawieszeniu [...] grudnia 2014r., a Wojewoda zobowiązał Prezydenta B. jako stronę postępowania do przeprowadzenia postępowań spadkowych po zmarłych spadkobiercach J. R. tj. K. R., H. C. i M. T., albowiem ich następcom prawnym przysługuje przymiot strony. Organ wskazał, że postanowienie o zawieszeniu było skierowane do wnioskodawcy, gdyż nie był znany pełen krąg stron. Organ pismem z [...] listopada 2017r. poinformował A. W. na jakim etapie jest postępowanie oraz o dalszych działaniach. Wnoszące skargę otrzymały do wiadomości pismo organu do Ministra Infrastruktury będące odpowiedzią na ponaglenie. Wobec niejednoznacznej treści skargi i treści odpowiedzi organu na skargę na bezczynność Sąd wezwał skarżące do uzupełnienia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania pod rygorem odrzucenia skargi, poprzez jednoznaczne określenie przedmiotu skargi czyli sprawy administracyjnej , w której zarzucają bezczynność Wojewodzie, oraz określenie naruszenia indywidualnego interesu prawnego każdej ze skarżących, w szczególności iż były właścicielami przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] grudnia 1998r. lub są następcami prawnymi właściciela. Wezwania zostały skarżącym skutecznie doręczone [...] czerwca 2018r. (zwrotne potwierdzenia odbioru k. 20 i 21 akta sądowych) i pozostały bezskuteczne do dnia wydania postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi podlegają odrzuceniu, bez merytorycznego ich rozpoznania. Na wstępie wskazać należy, iż przedmiot niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej stanowi wyłącznie bezczynność Wojewody, w zakresie określonym w skardze, bowiem sprawa tożsamej skargi na bezczynność Prezydenta M. B. została złożona odrębnie i zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Bd 48/18. W pierwszej kolejności sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, jakie zostały wymienione enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 i 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, gdy w wyznaczonym terminie nie uzupełniono jej braków formalnych oraz gdy z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: 1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; 2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Zgodnie z art. 51 p.p.s.a. kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności albo bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W takim przypadku skargi mogą być wniesione w jednym piśmie (art. 57 § 2). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Do takiej kategorii spraw należy sprawa bezczynności Wojewody określona w skardze A. W. i B. R. z [...] kwietnia 2018r. dotycząca wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Podkreślenia jednak wymaga, że postępowanie sądowoadministracyjne jest postępowaniem skargowym, zatem może byś skutecznie wszczęte wyłącznie skargą legitymowanego podmiotu. W myśl art. 50 ust. 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 in principio). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia w przypadku bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego należy rozumieć ponaglenie określone w art. 37 k.p.a. (wcześniej zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie) – art. 52 § 2. Wykładnia przepisu art. 50 ust. 1 w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, iż wyłącznie podmiot legitymowany naruszeniem własnego interesu prawnego może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Oznacza to, iż podmiot wnoszący skargę, musi określić naruszenie indywidualnego interesu prawnego, w szczególności wykazać, iż jak strona postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może składać skargę na bezczynność organu administracji w załatwieniu jego indywidualnej sprawy administracyjnej. To także wnoszący skargę musi jednoznacznie określić jej przedmiot czyli konkretny akt, czynność lub bezczynność, którą zarzuca organowi – co w niniejszej sprawie wobec niejednoznacznej treści skargi i odpowiedzi organu budzi uzasadnione wątpliwości. Sąd administracyjny nie może samodzielnie doprecyzowywać przedmiotu skargi, w szczególności skargi na bezczynność organu administracji publicznej, bowiem w tym zakresie jest związany zasadą skargowości. Z treści skargi dotyczącej bezczynności zarówno Wojewody jak i Prezydenta M. B. wynika, iż skarżące A. W. i B. R. zarzucają Wojewodzie bezczynność w dwóch powiązanych sprawach administracyjnych prowadzonych w konsekwencji złożenia wniosku W. R. i B. R. z [...] grudnia 2005r. o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - postępowanie prowadzone przez Wojewodę (ref. sprawy [...], - postępowanie prowadzone przez Prezydenta M. B. (ref. sprawy [...]). Z kolei z odpowiedzi Wojewody na skargę oraz pisma organu z [...] lipca 2018r. wynika, iż toczy się przed nim wyłącznie postępowanie na wniosek Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. z dnia [...] maja 2008r. na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999r. przez Gminę B. własności nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] jako działka nr [...] obręb [...] stanowiącej własność osób fizycznych zajętej w dniu [...] grudnia 1998r. pod drogę publiczną (zawieszone postanowieniem z [...] grudnia 2014r.). Natomiast postępowanie dotyczące odszkodowania za zajęcie ww. nieruchomości na wniosek W. R. i B. R. z dnia [...] grudnia 2005r. nie toczy się przed Wojewodą. Organ wskazał, że najprawdopodobniej postępowanie takie toczyło się przez Prezydentem M. B. pod znakiem [...] i została wydana decyzja z [...] czerwca 2018r. nr [...] Wobec powyższego konieczne było uzupełnienie braków formalnych skarg na bezczynność Wojewody w zakresie jednoznacznego określenia przedmiotu bezczynności oraz wskazania interesu prawnego w sprawie administracyjnej, której bezczynność stanowi przedmiot skargi każdej ze skarżących. Przyjmując bowiem nawet, że w stosunku do Wojewody skarga dotyczy bezczynności w zawisłej przed nim sprawie toczącej się z wniosku z [...] maja 2008r. Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. w sprawie stwierdzenia z mocy prawa nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, skarżące nie wskazały ani przedmiotowej nieruchomości, ani nie powołały się i nie wykazały własnego tytułu prawnego w zakresie następstwa prawnego po byłym jej właścicielu. Zgodnie z przepisem o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm. ), nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...] stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przywołany przepis ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu [...] grudnia 1998 r. prawo własności danej nieruchomości "drogowej" nie przypadało Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władania nad nieruchomością. Stosując ten przepis, organ bada tylko spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień [...] grudnia 1998 r. Decyzja wydawana na gruncie art. 73 ustawy posiada bowiem wyłącznie deklaratoryjny charakter. A to oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu [...] grudnia 1998 r. i jego skutki następujące w dniu [...] stycznia 1999 r. W związku z powyższym stronami takiego postępowania są właściciele nieruchomości (na dzień [...] grudnia 1998 r.) bądź ich następcy prawni, a także (jak wynika z ukształtowanego przez lata orzecznictwa) podmioty będące właścicielami na dzień wydania decyzji oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego - jako beneficjent ustawowego przewłaszczenia (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 175/12 i z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2564/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012r. sygn. akt I OSK 656/11 publ CBOSA). Wskazać należy, iż w treści księgi wieczystej [...] prowadzonej dla nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], działka ewid. nr [...] jako jej właściciel ujawniony jest J. R.. Jak wynika z adnotacji na zwrotnych potwierdzeniach odbioru wezwań wystosowanych do skarżących o usunięcie braków formalnych skargi, wezwania te zostały skutecznie doręczone skarżącym w dniu [...] czerwca 2018r. Z powyższego wynika, że siedmiodniowy termin do uzupełnienia braków formalnych upłynął z dniem [...] lipca 2018 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że spadek po J. R. zmarłym [...] maja 1955r. w T. zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego w T. z dnia [...] maja 1956r. (sygn. akt [...]) nabyły po [...] części każde jego dzieci: K. W. R., H. K. C., I. B. Ł., M. R. T. oraz W. R.. Z danych osobowo adresowych uzyskanych z MSWiA wynika, że H. K. C. zmarła [...].10.2008r., K. R. zmarł [...].06.1989r., I. B. Ł. zmarła [...].09.2003r., M. R. T. zmarła [...].10.1990r. Postanowieniem z dnia [...] października 2006r/ (sygn. [...]) Sąd Rejonowy w S. stwierdził, że spadek po I. B. Ł. nabyli (...) między innymi brat W. R. w udziale [...] Z akt administracyjnych sprawy wynika, że W. R. zmarł [...].07.2011r. a spadek po nim z mocy ustawy nabyły żona B. M. R. (urodzona [...] lutego 1930r.) oraz córka A. M. W. każda w ˝ części (zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia z [...].09.2013r. repertorium [...] numer [...]). W przedłożonych Sądowi aktach sprawy znajdują się jednak także dokumenty, z których wynika że w toku postępowania wyjaśniającego Prezydent M. B. powziął uzasadnione wątpliwości co do prawidłowego ustalenia w toku dotychczasowego postępowania Wojewody kręgu następców prawnych po właścicielu nieruchomości na dzień [...] grudnia 1998r. i osoby ujawnionego w księdze wieczystej J. R.. Ustalono, że właścicielem nieruchomości nie był J. R., który zmarł [...] maja 1955r. lecz J. R. s. A. i M. z S. zmarły w 1956r., którego ustawową spadkobierczynią była córka B. R. (zmarła w 1992r.), jej ustawowymi spadkobiercami są synowie R. R. i C. R.. Nie zostało w sprawie dotychczas przez organ ustalony krąg stron postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek M. B.. Wobec zignorowania zarządzenia Sądu przez skarżące- A. W. i B. R., nie jest możliwe na obecnym etapie ustalenie przez Sąd, czy posiadają one legitymację procesową do skutecznego skarżenia wskazanej bezczynności Wojewody. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i 6 p.p.s.a. odrzucił skargi.