II SAB/Bd 45/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. w przedmiocie wydania legitymacji osoby represjonowanej postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić na rzecz strony skarżącej M. B. ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) kwotę 100 (sto) złotych, tytułem wpisu uiszczonego od skargi. Decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] sierpnia 1994 r. przyznano M. B. uprawnienia określone w ustawie z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Wraz z decyzją skarżącemu wydane zostało zaświadczenie ze zdjęciem uprawniające do ulg określonych w przepisach ustawy. Pismem z dnia 20 listopada 2013 r. M. B. wystąpił do Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z wnioskiem o wydanie duplikatu zaświadczenia, gdyż zaświadczenie wystawione w roku 1994 r. Nr [...] uległo zniszczeniu. W dniu 2 grudnia 2013 r. przesłano na adres domowy strony drogą pocztową żądane zaświadczenie. W dniu 26 listopada 2014 r. M. B. wniósł o wydanie mu "legitymacji osoby represjonowanej" gdyż wpis widniejący na wydanej mu przez organ "legitymacji – zaświadczeniu o uprawnieniach nr [...] tez jest bez wartości, bo enigmatyczny". Mimo prośby organu (pisma z dnia 19 grudnia 2014 r., z dnia 15 stycznia 2015r. i z dnia 9 lutego 2015 r.) skarżący nie nadesłał zaświadczenia o uprawnieniach, co nie pozwoliło organowi na stwierdzenie, czy w wystawionym dokumencie pojawiły się błędy mogące skutkować zakwestionowaniem prawa do zniżki. Pismem z dnia 23 marca 2015 r. M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. polegającą na niewydaniu legitymacji osoby represjonowanej zgodnie z wnioskiem. W skardze wniesiono m. in. o orzeczenie obowiązku wydania przez organ legitymacji osoby represjonowanej. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. wniósł o jej oddalenie wskazując, że bezczynność w niniejszej sprawie nie występuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadku: 1. decyzji administracyjnych; 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty; 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma, bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie. W szczególności niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej np. w przypadku informacji publicznej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Warto wszakże dodać, że ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Należy w tym miejscu podkreślić, że zarzut bezczynności formułowany w skardze do sądu administracyjnego może dotyczyć wyłącznie przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, a zatem tych aktów i czynności, składających się na działalność administracji publicznej, które są zaskarżalne i podlegają kontroli sądu administracyjnego. Innymi słowy ustawodawca dopuścił możliwość składania skarg na bezczynność jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej nie może, zatem dotyczyć czynności faktycznych, choćby organ lub inny podmiot był zobowiązany do ich wykonania w wyniku określonych zdarzeń lub wydania aktów administracyjnych. Zaskarżalne do sądu administracyjnego są, bowiem decyzje, postanowienia lub inne akty administracyjne, a nie czynności faktyczne podejmowane na ich podstawie. Reasumując stwierdzić trzeba, że stosownie do powołanego przepisu przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być akty lub czynności, które: - nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem zaskarżalne są na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, - są podejmowane w sprawach indywidualnych bowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, - mają charakter publicznoprawny, gdyż tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, - dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Skarga na bezczynność organu jest zatem dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W polegająca na niewydaniu legitymacji - zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Zaświadczenie jest szczególną (kwalifikowaną) formą informacji, gdyż jest wydawane w trybie przepisów działu VII k.p.a. lub przepisów szczególnych i zawsze z zachowaniem formy pisemnej. Ponadto zaświadczenie dotyczy istniejącego już stanu prawnego lub faktycznego. Wydane zaświadczenie, będąc aktem organu administracji publicznej skierowanym do indywidualnie oznaczonego adresata, ma odmienne cechy niż decyzja administracyjna czy postanowienie. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszcza sądową kontrolę indywidualnych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia, jeżeli dotyczą one uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Jednak warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest aby organ wydając akt lub podejmując czynność przyznawał lub odmawiał przyznania uprawnienia lub obowiązku (jak decyzja konstytutywna), stwierdzał lub odmawiał stwierdzenia ich powstania z mocy prawa (jak decyzja deklaratoryjna) albo odmawiał uznania uprawnienia wynikającego wprost z przepisu prawa i nie wymagającego konkretyzacji w formie aktu indywidualnego. Zaświadczenie jednak nie przyznaje, nie stwierdza i nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz jedynie potwierdza ich istnienie. Istnienie ścisłego i bezpośredniego związku między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Bezpośredni związek może polegać bądź na tym, że akt lub czynność wyznacza sytuację prawną zindywidualizowanego podmiotu, bądź na tym, że wywołuje określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z wydaniem aktu lub podjęciem czynności. W przypadku zaświadczenia taki związek nie zachodzi, gdyż - służąc jako dowód (źródło dowodowe) w innym postępowaniu - może ono mieć jedynie pośredni wpływ na realizację pewnych uprawnień czy obowiązków jego adresata. Należy również zwrócić uwagę, że możliwość weryfikacji treści zaświadczenia jest wykluczona przy pomocy administracyjnych środków prawnych zarówno zwyczajnych, jak i nadzwyczajnych. Oczywiste jest, że nie będąc decyzją zaświadczenie nie może być przedmiotem odwołania. Jeżeli zaś chodzi o zażalenie, to nawet przy założeniu, iż wydanie zaświadczenia następuje w formie postanowienia (choć brak jest podstaw do takiej konstatacji), wniesienie od niego zażalenia należy uznać za niedopuszczalne. W postępowaniu w sprawach wydawania zaświadczeń ustawodawca przewidział taką możliwość jedynie odnośnie do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia i o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie (art. 219 k.p.a.), tymczasem zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy zażalenie tylko wtedy, gdy Kodeks wyraźnie o tym stanowi. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by zaświadczenie o treści nie satysfakcjonującej zainteresowanego można było traktować jako równoznaczne z wydaniem postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. Należy zauważyć, że stanowisko powyższe znajduje oparcie w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2339/14, dostępnego w internecie (cbois.nsa.gov.pl). Skoro zatem zaświadczenie nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego to również bezczynność organu polegająca na niewydaniu zaświadczenia lub na wydaniu zaświadczenia o treści nieodpowiadającej żądaniu strony nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych. W takiej sytuacji skarga podlegać musi odrzuceniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o dyspozycję art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie na rzecz strony skarżącej uiszczonego wpisu od skargi.